Право / Конституционное право

Ст., преподаватель Гусева А.Л.

Пензенский государственный университет, Россия

К вопросу о деятельности Уполномоченного по правам человека как субъекта защиты свободы предпринимательства в Российской Федерации.

Один из механизмов защиты прав и законных интересов граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность, от произвола органов государственного управления и злоупотребления властью со стороны чиновников – это институт парламентского омбудсмена (Уполномоченного по правам человека). Институт омбудсмена, возникший как специфический юридический феномен скандинавского происхождения, в настоящее время функционирует во многих странах Европы, Америки, Азии, Африки, Океании.

В законодательстве Российской Федерации этот институт впервые получил закрепление в Конституции 1993 г. [1,C.141]. Причем, в ней нет специальной главы или статьи, посвященной данному институту, как это сделано в других странах. К примеру, в Основном законе ФРГ статья об уполномоченном Бундестага по обороне находится в разделе о Бундестаге [7]. Об Уполномоченном говорится в ст. 103, посвященной Государственной Думе, в п. «д» Конституции сказано, что Дума осуществляет «назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека…». В развитие положения Основного закона принят Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» [2, ст.1011], определяющий порядок назначения и освобождения от этой должности, компетенцию, организационные формы и условия деятельности.

Деятельность Уполномоченного в Российской Федерации дополняет существующие средства защиты в правозащитном механизме прав и свобод граждан, не отменяет и не влечет пересмотра компетенции государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод индивида. Н.Ю. Хаманева неоднократно указывала, что для реального обеспечения прав и свобод человека и гражданина необходимо «создавать новые и совершенствовать уже существующие механизмы правового характера против злоупотребления властью» [10,C.7]. Учреждение института омбудсмена в системе правовых механизмов, призванных обеспечить защиту прав и свобод граждан, направлено «на реализацию прогрессивных идей в сфере обеспечения прав человека, установления деловых и конструктивных отношений граждан с органами власти и администрацией» [10,C.8].

Этот процесс, как отмечает профессор Е.А. Лукашева, должен сопровождаться, направленной на достижение политической стабилизации и консолидации общества и формирование демократического правового государства [5, C.35]. Конечно же, в этом процессе необходимо учитывать правовой опыт, как западных стран, так и использовать имеющийся свой внутригосударственный. Механическое копирование и заимствование законов зарубежных стран без учета российской специфики может привести к негативным правовым последствиям. В частности, Д.А. Авдеев замечает, необходимо заимствовать всё ценное, что наработано в мире, и творчески совершенствовать заимствованный опыт [3, C.96].

Следует отметить, что достаточно новыми элементами российской государственной правозащитной системы стали Уполномоченные по правам человека в регионах, Уполномоченные по правам ребенка, и совершенно новыми Уполномоченные по защите прав предпринимателей. Если институт омбудсмена по защите прав ребенка в России известен уже несколько лет, то институт Уполномоченного по защите прав предпринимателей только проходит свое становление и развитие, как на федеральном, так и на региональном уровнях. В частности, данный институт введен в Ульяновской, Пензенской области, Пермском крае, Республиках Башкортостан, Татарстан и т. д.[6]

Первое заявление о том, что в России появится Уполномоченный по защите прав предпринимателей сделал В. В.Путин на форуме «Россия - 2012». По замыслу введения данного института Омбудсмен должен получить особый процессуальный статус - возможность отстаивать права предпринимателей в суде, рассматривать их жалобы, вносить предложения в органы государственной власти, а также приостанавливать действие ведомственных нормативных актов до решения суда и иметь прочие довольно широкие полномочия.

Сами представители бизнеса, в частности, настаивают, что Уполномоченным по правам предпринимателей должен быть человек, независимый от правительства, и иметь право приостанавливать неэффективные необоснованные меры регулирующего воздействия на 45 дней или вообще отменять их.

Как показывают первые шаги, по поводу идеи создания института Уполномоченного по защите прав бизнесменов возникли разногласия. Ранее Российский союз промышленников и предпринимателей опубликовал оценку состояния предпринимательского климата в 2006–2011 годах, где самыми коррумпированными оказались правоохранительными органы — на них указали более 50% участников опроса. Поэтому Уполномоченный по правам предпринимателей, именно, по мнению субъектов реализующих свое право на свободу предпринимательской деятельности, должен быть чиновник, независимый от правительства, от органов правоохранительной системы, с небольшим аппаратом, регулярно встречающийся с лицами, реализующими права на свободное занятие предпринимательской деятельностью и Президентом, предоставлять доклад на заседании Правительства РФ.

Однако, несмотря на многие противоречия и неясности, не зафиксированности данного института на уровне федерального законодательства с конкретизацией его компетенции, правового статуса, специализированные институты уполномоченных по защите прав предпринимателей вводятся, как нами было отмечено ранее, активнее в субъектах Федерации.

Первый в России Уполномоченный по правам предпринимателей появился в мае 2011 г. в Ульяновской области. Губернатор назначил на эту должность председателя Ульяновского регионального отделения «ОПОРЫ РОССИИ» Анатолия Сагу. Региональный парламент утвердил это назначение в конце декабря 2011 г. За три месяца работы ему поступило 257 обращений. Из них 43 рассмотрено и 39 оказана реальная помощь. То есть, эти 39 предпринимателей не будут ходить по судам, не будут тратить силы, ресурсы, а будут развивать свое дело [8].

Нельзя не обратить внимание на то, что Уполномоченные по защите прав предпринимателей, создающиеся в регионах, подчиняются правительствам субъектов Российской Федерации. В связи данным положением, считаем деятельность такого Уполномоченного малоэффективной, так как при этом может быть сильное лоббирование властных интересов. Приведем пример на региональном уровне: назначение на должность уполномоченного по правам человека осуществляется правительством, утверждение Законодательным собранием. Считаем необходимым уже сегодня изменить эту систему и включить общественные предпринимательские объединения в процедуру назначения уполномоченного – как максимум, именно от них должна исходить кандидатура на замещаемую должность, минимум, участие в выдвижение кандидатуры на равных началах с органами государственной власти, а утверждать кандидатуру может также Законодательный орган субъекта Федерации.

По мнению бизнес сообщества, самим Уполномоченным по защите прав предпринимателей должен быть человек со стажем предпринимательской и общественной правозащитной деятельности, с высокими моральными качествами, с отменной репутацией, дипломат, обладающий авторитетом среди предпринимательского сообщества. На федеральном уровне это должен быть полномасштабный институт Уполномоченного по защите прав предпринимателей в России. Полномочия между региональными и федеральными уполномоченными по защите прав предпринимателей могут быть разграничены по аналогии института уполномоченного по правам человека. Взаимодействие между федеральным и региональным уполномоченными может заключаться в координаторском, организационно-правовом, информационно-методическом сотрудничестве. С. Халфина отмечает: «для того, чтобы институт омбудсмена являлся реальным инструментом власти, необходимо закрепить за ним право законодательной инициативы. Это право нужно отразить в будущем законопроекте Федерального Закона об уполномоченном. Считаю, необходимым закрепить такое право и за региональными омбудсменами, причем как на федеральном, так и на региональном уровнях»[9].

В настоящее время развитие института регионального Уполномоченного по защите прав предпринимателей имеет свою специфику в каждом субъекте, где он сформирован и где идет процесс его становления. В этом сегодня сказывается как отсутствие опыта функционирования подобного института в России, так и отсутствие на федеральном уровне закона об основах деятельности уполномоченного по защите прав предпринимателей, как в самой Российской Федерации, так и в её субъектах, устанавливающих принципиальное положение деятельности регионального Омбудсмена. Отсутствие подобных законов ведет к тому, что субъекты Федерации самостоятельно, основываясь на ст. 72 Конституции Российской Федерации принимают законы, регламентирующие деятельность Уполномоченного по правам предпринимателей. При этом неодноименно устанавливается название рассматриваемого института, по-разному оценивается его правовой статус.

В общем понимании, актуальность деятельности Уполномоченного по защите прав предпринимателей существует и она очень велика, тем более, в условиях несовершенства наших судебной и правоохранительной систем. К тому же подобные институты уже давно и весьма эффективно работают на международном уровне, в странах с более развитым правопорядком.

Залогом реального влияния института омбудсмена на улучшение ситуации по защите прав предпринимателей может стать решение о его наделении широкими полномочиями, его независимость, а также организационно-правовые и финансовые инструменты, высокий общественно-политический статус, закрепленные законодательным путем.

Наряду с деятельностью Уполномоченных по защите прав предпринимателей на федеральном и региональном уровне представляется возможным дополнить представителями Уполномоченного субъекта Российской Федерации в муниципальных образованиях, основной целью которых станет информирование регионального Уполномоченного о нарушениях прав и свобод субъектов, реализующих право на свободу предпринимательской деятельности, на «подведомственной» территории. Тем более, Россия обладает опытом существования общественных помощников Уполномоченного по правам человека в муниципальных образованиях.

Деятельность Уполномоченных по правам предпринимателей на всех уровнях нашего федеративного государства следует строить исходя из необходимости достижения одной цели – защиты конституционного права на свободу предпринимательской деятельности. Это строительство должно проходить в четких правовых рамках и в тесном взаимодействии с общественными объединениями и союзами предпринимателей, а также с правоохранительными органами. Весьма эффективными направлениями во взаимодействии Уполномоченного по правам предпринимателей с правоохранительными органами, в частности, с прокуратурой, могут стать действия по следующим вопросам: обмену информацией о нарушениях основных прав и свобод личности в сфере осуществления предпринимательской деятельности; рассмотрение на совместных совещаниях результатов работы по защите прав предпринимателей; составление планов совместных мероприятий по усилению взаимодействия на правоприменительную практику; изучение с выездом в отдельные субъекты Российской Федерации или муниципальные образования причин массовых нарушений реализации права на свободу предпринимательской деятельности; внесение в государственные органы совместных предложений общего характера, относящиеся к обеспечению прав и свобод предпринимателей; внесение совместных заявлений в средства массовой информации о грубых нарушениях прав предпринимателей; возможно, также проведение по этим вопросам совместных научно-практических конференций с привлечением широкой общественности. Взаимодействие Уполномоченного по правам предпринимателей и органов прокуратуры видится нам необходимым, в силу особой роли двух рассматриваемых институтов в конституционном механизме защиты права на свободу предпринимательской деятельности [4, C.65].

Принятие федерального закона об основах деятельности Уполномоченного по защите прав предпринимателей, как в самой Российской Федерации, так и её субъектах, на наш взгляд, будет способствовать распространению института Омбудсмена в России, а также реальному процессу защиты права личности на свободу предпринимательской деятельности. Немаловажную роль в процессе становления института Уполномоченного по защите прав предпринимателей может сыграть накопленный зарубежный опыт функционирования смежного правозащитного института.

Литература:

1. Конституция Российской Федерации. Энциклопедический словарь / Рук.авт.колл. С.М. Шахрай. М., 1995. С. 141-142.

2. Собрание законодательства РФ, 03.03.1997, № 9, ст. 1011.

3. Авдеев Д.А. Правовой механизм обеспечения прав и свобод человека и гражданина в субъектах Российской Федерации. Дисс. …канд.юрид.наук. Тюмень.2004. С.96.

4. Байкин И.М. Прокуратура и Уполномоченный по правам человека в РФ. // Конституционное и муниципальное право. №11. 2011. С.65.

5. Лукашева Е.А. Эффективность юридических механизмов защиты прав человека: политические, экономические, социально-политические аспекты // Конституция Российской Федерации и совершенствование механизмов защиты прав человека. - М.: Изд-во ИГиП РАН, 1994. - С. 35.

6. Мамонова Е. Россия предпримет первые шаги для улучшения делового климата. // Российская Бизнес-газета, № 834(5).

7. Михеев. В. Джон Робертсон – народный заступник // Известия. 1989. 30 дек.

8. Серова Я. В Ульяновске состоялось первое открытое заседание палаты справедливости. // Российская газета. Приволжский федеральный округ. 11 марта 2012.

9. Халфина С. М. Бизнес-омбудсмен: каким он должен быть? // официальный сайт «ОПОРА РОССИИ»/ http://opora.ru/legal/discussions/431/30668/

10. Хаманева Н.Ю. Уполномоченный по правам человека – защитник прав граждан. М. 1998. С.7.