Псарев Г.Ю., докторант Донецкого государственного университета управления

ПРИНЦИПЫ РАСПРЕДЕЛЕНИЯ ПОЛНОМОЧИЙ
МЕЖДУ РЕГИОНАЛЬНЫМИ ВЛАСТЯМИ
И МЕСТНЫМ САМОУПРАВЛЕНИЕМ

Каждый раз, наблюдая за безрезультатными попытками отечественной власти создать рациональную систему управления, учитывающую региональные особенности страны, возникает мысль найти удачный пример решения аналогичной проблемы и положить его в основу построения системы управления региональным развитием Украины.

Особенность Украины заключается в том, что она имеет унитарную систему управления, различные по полномочиям и экономическим возможностям регионы, а так же — языковые и религиозные проблемы. Наиболее близкой по этим параметрам к Украине является Испания. Если рассмотреть опыт Испании в создании рациональной системы управления, учитывающей ее региональные особенности [1], то можно будет сформулировать основные принципы решения аналогичной проблемы для Украины.

Испания — унитарное государство и региональные власти имеют широкие полномочия. Рассмотрим как в ней распределены сферы ответственности.

В Испании есть национальное правительство (в рамках централизованной администрации), региональные правительства, имеющие право исполнительной власти, региональные парламенты и местные администрации, у которых свой круг полномочий. Кроме того, в провинции Аликанте есть провинциальный совет, который сотрудничает с местными властями по вопросам развития инфраструктуры и т.д. Ведется совместная работа и по сбору налогов. Собираются налоги для 140 городских советов, входящих в провинцию. Ставки местных налогов муниципальные власти определяют сами. Кроме того, они получают финансирование от регионального правительства, но деньги, как правило, выделяются на конкретные цели: предоставление каких-либо услуг или реализацию какого-то инфраструктурного проекта.

Изменилась коренным образом так же и система местного самоуправления. При диктатуре Франко, Испания была централизованным государством. В ней было только два уровня власти — национальный и местный. 85-87% бюджетных средств уходили в центр и только 15% оставались на местах. За последние 40 лет выкристаллизовалась новая система власти, в которой появился региональный уровень. Ему отходит 35% всех денег. После смерти генералиссимуса Франко страна начала развиваться впечатляющими темпами.

Распределение собранных налогов между центром и местными самоуправлениями выглядит следующим образом.

Местные администрации собирают налоги на транспорт, на недвижимость, сборы на содержание водопровода и канализации, налог на экономическую деятельность. Это основные налоги. Они в структуре местных бюджетов занимают около 50%. Муниципальные власти могут делегировать соответствующие полномочия провинциальной администрации. Так, в провинции Аликанте 140 из 141 города поручили собирать налоги Агентству SUMA. Часто им переводятся деньги даже заранее. Сбор местных налогов муниципалитеты оплачивают в размере 2,5-3% от общей собранной суммы. Такая схема облегчает жизнь местным властям, поскольку самостоятельно собирать налоги для них очень дорого и хлопотно. Кроме того, организации, подобные Агентству, эффективнее работают. Им удается собирать деньги по 95-96% счетов.

В Украине многие регионы жалуются на то, что слишком большая доля налоговых поступлений направляется в Киев, откуда деньги неравномерно перераспределяются на места. В Испании эта картина выглядит иначе.

Примерно 50% средств госбюджета принадлежат национальному правительству, 35% — это расходы региональных правительств на год и только 15% этих денег находятся в распоряжении местных администраций. На протяжении последних лет в стране ведется широкая дискуссия на тему финансовой самостоятельности местных органов власти. Это обусловлено тем, что они делают большую работу, поскольку находятся ближе всего к людям, и предоставляют много услуг, на которые нужны деньги.

Велика роль богатых областей в дотировании менее развитых регионов. Обеспечивать достаточное финансирование всех регионов — задача национального правительства. Какие-то деньги региональные правительства получают за счет налогов, но этого мало. Проблема в том, чтобы финансирование из центра было адекватно нуждам региона. В целом схема такова: правительство получает деньги из богатейших регионов и пытается равномерно распределить дотации между беднейшими областями. Богатые регионы недовольны таким перераспределением, но оно необходимо.

Как и в Украине, в Испании существует проблема депрессивных регионов. Она решается так же оригинальным образом.

Для достижения благополучия на определенной территории нужно создавать рабочие места, бороться с безработицей. Прямые субсидии здесь не годятся: необходимо учить людей ловить рыбу, а не давать им уже пойманную. В провинции Аликанте 1,7 млн. жителей, почти 1,2 млн. домов, 1,15 млн. автомобилей и 132 тыс. предприятий. Совместно с крупнейшим региональным сберегательным банком Caja Mediterraneo проводится оценка провинции, ведется поиск сфер, в которых ярче всего может проявиться ее конкурентоспособность. Это обусловлено тем, что, в современном мире перемещаются не только рабочая сила, но и средства производства. То есть, завод можно перенести, например, из Испании в Китай. Единственное, что нельзя переместить, — это территория. Поэтому, в Испании, ведется работа над повышением ее конкурентоспособности и производительности.

Особенный интерес для нас представляет привлечение инвестиций в развитие депрессивных регионов в момент мирового финансового кризиса.

Кризис всегда несет множество проблем. Когда экономика останавливается и прекращается рост, появляется возможность обдумать ситуацию и повысить конкурентоспособность страны. В Испании, в результате кризиса, объемы строительства уменьшились на 80% по сравнению с прошлогодним показателем. Продажи новых автомобилей — более чем на 25%. Объем налоговых сборов по сравнению с планом снизился на 2 % (с прошлогодних 91% до 89%). Тем не менее, в Испании считается, что это хорошее время для поиска новых возможностей в стране в целом и в провинциях в частности. Через год-два кризис окончится, поэтому там уже сейчас думают о будущем.

Представляет так же интерес практика испанского руководства повышать конкурентоспособность страны за счет урезания социальных прав и гарантий в условиях экономического кризиса. Этим же путем решило идти большинство украинских предприятий. Подходы испанских специалистов базируются на следующем.

Существует разница между социальными правами и условиями работы. Считается, что права трудовых коллективов должны соблюдаться несмотря ни на что, даже во время кризиса. А вот условия работы могут быть предметом обсуждения. Если снизится производительность, рабочие получат меньше денег, а если рабочие будут недовольны, производительность будет снижаться. Поэтому, рекомендуется постоянно вести переговоры. В ходе этих переговоров обсуждается: можно ли заставлять людей перерабатывать или лучше нанять дополнительных людей. В целом, профсоюзы могут согласиться даже на ухудшение условий. Все зависит от ситуации.

Украина, как и Испания, формально унитарна, но имеет в своем составе автономное образование. Для нас так же будет интересно, как Испании удается поддерживать баланс, удерживая регионы от центробежных тенденций.

На протяжении последних 30 лет в Испании последовательно расширяются полномочия региональных и местных администраций. Некоторые считают, что это ведет к неоправданному удорожанию государственного аппарата. Но благодаря децентрализации удалось улучшить качество услуг, предоставляемых населению. Чем ближе к людям орган, оказывающий какие-либо услуги, тем выше качество этих услуг.

Например, местные власти отвечают за уборку улиц, за работу полиции, пожарных отделений и многие другие услуги. Региональные правительства занимаются здравоохранением, образованием, инфраструктурой, дорогами. Это не предел совершенства, но нынешняя система управления обеспечивает баланс между полномочиями разных уровней власти. Хотя дискуссия о перераспределении полномочий продолжается.

Языковая политика в Испании проводится так же оригинальным образом. В провинции Аликанте официальными являются два языка — испанский и валенсийский, но это не проблема. А вот в некоторых других регионах испаноязычное население не согласно с политикой региональных властей, и часто это перерастает в политическую проблему (испанский (кастильский) язык имеет официальный статус на всей территории страны. Кроме него, в отдельных регионах таким же статусом пользуются баскский (в Стране басков и Наварре), каталанский (в Каталонии и на Балеарских островах), валенсийский (в Валенсии; иногда относится к диалекту каталанского), галисийский (в Галисии), аранский (в Каталонии). Для большинства жителей иноязычных провинций испанский, таким образом, не является родным языком.

Известно так же, что в двух регионах Испании — Каталонии и Стране басков — население стремится к независимости (баскский национализм уходит корнями в XIX в.; последние 50 лет вооруженную борьбу ведет организация ЭТА (“Баскская родина и свобода”). Сегодня 60% испанских басков поддерживают идею самоопределения, а 25% — идею независимости от Испании. Зажиточная автономная область Каталония также имеет давние традиции борьбы за независимость: несмотря на некоторый спад сепаратистских настроений, и сейчас идею независимости поддерживают 13,5% каталонцев, а 17,5% выступают за расширение автономии. — Ред.). Но в той же Каталонии сепаратистские партии набирают на выборах 10% голосов. Это значит, что большинство населения выступает за развитие своих культуры и языка, а не за раскол страны. В Стране басков процент сепаратистов больше, возможно, на уровне 50%. Но, несмотря, на это серьезная возможность дезинтеграции страны не существует.

Вступление Испании в Евросоюз повлияло на отношения внутри страны — между центром, регионами, провинциями и муниципалитетами. Но уровень этого влияния не отразился на социальной обстановке в стране. Это обусловлено следующими причинами.

Децентрализованная административная система отвечает духу перемен, происходящих в других странах ЕС. На протяжении многих лет Брюссель финансово помогал развивать и укреплять самостоятельность регионов Испании. Сейчас приоритеты изменились, объемы помощи Испании уменьшились, потому что в ней гораздо сильнее нуждаются новые члены ЕС — страны Восточной Европы. Власти страны с пониманием относятся к этому.

Смена правительств в Испании практически не влияет на отношения между центром и регионами. Как правило, соглашения, достигнутые национальным и региональными правительствами, не зависят от смены национального правительства. Даже если новое правительство захочет пересмотреть отношения с регионами на это должны согласиться все региональные администрации. Отношения строятся на долгосрочной основе.

В Испании существует единая общенациональная система социального страхования. Однако, в провинции Аликанте, был создан дополнительный фонд для служащих провинции, помимо общего стандарта. Дело в том, что в провинции есть 67 городов с населением менее 2 тыс. человек. Такие маленькие общины не могут обеспечить своим муниципальным служащим прибавку к пенсии, поэтому был открыт фонд, из которого выделяются средства для обеспечения дополнительных выплат служащим провинции. Он пополняется за счет ежемесячных взносов членов фонда (EUR25-30). Кроме того, какую-то сумму может перечислять местная администрация.

В середине 1980-х годов, во время предыдущего экономического кризиса, система социального обеспечения не гарантировала гражданам спокойного будущего. С тех пор численность населения значительно увеличилась, экономика быстро росла, и беспокоиться было не о чем. В провинцию приезжали работать иностранцы. Они платили налоги, за счет которых наполнялись фонды социального страхования. В последние годы эта проблема не поднималась. Сейчас, во время кризиса, эту проблему еще предстоит решать.

Анализ практики создания системы управления региональным развитием Испании, имеющей аналогичные с Украиной административно-территориальное устройство и социально-экономические проблемы, позволяет сформулировать общие принципы разделения полномочий между региональными властями и местными самоуправлениями.

Страна, с не эффективным централизованным бюрократическим аппаратом, сепаратистскими движениями и расколотым обществом, с проблемой отношений центра и регионов, с центробежными тенденциями в поликультурной и многоязычной сферах, может снять имеющиеся противоречия путем реализации следующих принципов:

- проведение взвешенной региональной политики центрального руководства;

- усложнения административно-территориального устройства страны;

- признания всего спектра “гуманитарных” прав меньшинств;

- передачи полномочий от центра в регионы.

ЛИТЕРАТУРА

Хосе Лопес Гарридо, Кризис — хорошее время для поиска новых возможностей // Бизнес, 47/24. 11.08