Кахруманова Ш.А. – ст. преп. кафедры юридических дисциплин,
Дагестанского филиала АНО ВПО
«Белгородский университет  кооперации, экономики и права»

 

 

ИСТОРИЯ ДИПЛОМАТИЧЕСКОЙ СЛУЖБЫ  РОССИИ

 

                                                        

Россия стала складываться в качестве централизованного государства, базирующегося главным образом на личной унии, в конце XV - начале XVI в. При Иване III (1440 - 1505) опреде­лилось ее территориальное ядро и началось создание централи­зованного государственного аппарата. Формирование едино­державной России при Иване IV Грозном естественно сопро­вождалось ростом ее международного авторитета и внешних связей.

Для ведения внешнеполитических дел 1549 г. был учреж­ден Посольский приказ во главе с дьяком И.М. Висковатым. В конце XVI в. в приказе работало 15-17 подьячих и несколько переводчиков. Структурно приказ делился по территориально- государственному признаку на повытья.

С 1667 г. дьяков сменили бояре: некоторым из них, на­пример A. JI. Ордину-Нащекину. был присвоен особый титул - «царственные большие печати и государственных великих по­сольских дел оберегатель». В 1б70-х гг. Посольский приказ стал именоваться Государственным приказом посольской печа­ти.

Официальные представители иностранных государств появились в России раньше, чем русские дипломаты за грани­цей. Это привело к выработке посольского обряда - этикета и порядка внешнеполитических сношений, которые отличались большой сложностью, торжественностью и своеобразием. В соответствии с посольским обрядом внешние сношения велись через «послов великих», «легких послов» (посланников) и «гонцов» в зависимости от важности и цели посольства, а ино­гда и от отдаленности места назначения. Для размещения ино­странных послов в Москве был устроен Посольский двор. По­сольский обряд просуществовал ДО Петра 1.

Непрестанные поездки царя Петра 1 привели к созданию в 1700- 1701 гг. Посольской походной канцелярии, которая позд­нее стала именоваться Посольской канцелярией и сразу же за­няла главенствующее положение по отношению к продолжав­шему существовать Посольскому приказу. В 1710 г. постоян­ным местопребыванием Посольской канцелярии стал Петер­бург. В декабре 1717 г. она была преобразована в Иностранных дел коллегию. При ее учреждении Петр 1 повелел: «К делам иностранным служителей коллегии иметь верных и добрых, чтобы не было дыряво, и в том крепко смотреть, и отнюдь не определять туда недостойных людей или своих родственников, особенно своих креатур. А ежели кто непотребного во оное ме­сто допустит или, ведая за кем в сем деле вину, а не объявит, то будут наказаны, яко изменники». Во главе Коллегии были по­ставлены президент и его заместитель, а членами Коллегии яв­лялись тайной канцелярии советник канцелярии советник и асессоры (обычно двое). Коллегия разделялась на политиче­ский департамент и публичную экспедицию; в 1770-х гг. был создан также церемониальный департамент, а в 1796 г. - осо­бый департамент азиатских дел.

В допетровский период Россия почти не имела постоян­ных дипломатических представительств в других государствах, отношения с ними поддерживались через специально назна­чаемых для каждого случая лиц. Первые русские постоянные миссии были учреждены в 1634 г. в Швеции, в 1673 г. - в Польше и в 1699 г. - в Гааге. При Петре 1 резко возрастает чис­ло таких миссий: они учреждаются в 1700 г. в Дании, в 1701 г. - в Австрии и Турции, в 1702 г. - во Франции, в 1706 г. - в Вели­кобритании и Пруссии и т.д. К концу века за рубежом работал 21 дипломатический представитель.

Не располагая подготовленными местными дипломатиче­скими кадрами, Петр 1 привлекал на российскую дипломатиче­скую службу иностранцев, многие из которых укоренились в России. Дипломатическая переписка, которая велась на рус­ском языке, становилась многоязычной.

Император Александр 1 подписал 8 (20) сентября 1802 г. манифест о создании в Управлении государственных дел вось­ми отделений, в том числе иностранных дел, каждое из кото­рых «составляет особое министерство и находится под непо­средственным управлением министра, коего Мы назначаем». Манифестом предусматривалось, что министр иностранных дел имеет своего помощника со званием товарища министра. В МИД имелись также совет министра, департаменты и канцеля­рии. Отношения с Западной Европой и Америкой сосредоточи­лись в двух департаментах. Департамент внешних сношений вел политическую переписку с иностранными государствами, собирал сведения о положении в других странах, хранил шиф­ры. Департамент внутренних сношений вел все текущие дела, консульские вопросы и защищал интересы российских поддан­ных за границей. Учрежденный азиатский департамент зани­мался отношениями со странами Ближнего, Среднего, Дальнего Востока и с народами Азии, входившими в состав Российской империи. Для подготовки кадров востоковедов в 1823 г. в МИД было создано учебное отделение восточных языков.

Правовой статус российских дипломатов определялся «Положением относительно дипломатических агентов», приня­тым 19 марта 1815 г. в качестве приложения к Заключительно­му акту Венского конгресса 1814- 1815 гг. Это Положение, из­вестное как Венский регламент 1815 г., установило деление ди­пломатов на три класса: послы и папские легаты (нунции), представляющие своих монархов: посланники, министры и «иные уполномоченные при государях»; поверенные в делах, уполномоченные при министрах иностранных дел. Во время Аахенского конгресса (30 сентября - 21 ноября 1818 г.) Россия, Австрия, Англия, Пруссия и Франция подписали протокол о ранге министров-резидентов, которые должны составлять средний между посланниками и поверенными в делах класс дипломатических представителей и аккредитовываться при главе государства.

В XIX в. большую роль в дипломатии играли генерал- губернаторы и наместники приграничных губерний России. Они получали широкие полномочия на ведение внешнеполити­ческих дел, вплоть до заключения территориальных соглаше­ний, например Степной, Иркутский. Туркестанский, Приамур­ский генерал-губернаторы, а также наместники на Кавказе, Дальнем Востоке и др.

Вышеупомянутая Иностранных дел коллегия была подчи­нена министру и в составе министерства просуществовала до 1832 г.

В 1866 - 1868 гг. в МИД произошло деление департамен­тов на отделения и столы, каждый из которых ведал опреде­ленным районом или страной. Руководство МИД стало прида­вать большое значение созданию дипломатических архивов. По указанию императора Александра III были учреждены срочные курьерские сообщения между МИД и загранпредставительствами, а в 1886 г. предпринята попытка заменить в дипломати­ческой переписке иностранные языки на русский.

Во второй половине XIX- начале XX в. были учреждены дипломатические представительства России в Китае, Японии, Корее, Мексике, Марокко, Сиаме и ряде других стран. К 1914 г.

Россия имела за границей девять посольств, 37 миссий и одно политическое агентство.

Императором Николаем II в 1914 г. было утверждено но­вое положение о МИД, по которому все текущие дела были со­средоточены в политических отделах, причем 1-й отдел ведал вопросами отношений со странами Западной Европы, Америки и частично Африки, а 2-й, 3-й и 4-й отделы курировали связи с балканскими и азиатскими странами. Выработанный одновре­менно с этим свод положений по реорганизации зарубежной службы России не приобрел силу закона, возможно по обстоя­тельствам военного времени.

Созданная в соответствии с манифестом царя Николая II от 17 октября 1905 г. Государственная дума являлась лишь за­коносовещательным, представительным учреждением Россий­ской империи (1906- 1917). МИД России, как и другие мини­стерства, не был ответствен перед Думой, но был обязан отве­чать на ее запросы, хотя в отдельных случаях (точно не опреде­ленных) мог и отказаться от ответа.

2 марта 1917 г. Николай II отрекся от престола. Временное правительство было создано 27 февраля (12 марта) 1917 г. На­ряду с этим 27 февраля (12 марта) 1917 г. был образован Петро­градский Совет рабочих и солдатских депутатов. Таким обра­зом, в стране сложилось двоевластие, которое просуществовало до июльских событий 1917 г., когда вся власть перешла в руки Временного правительства.

24-25 октября (6-7 ноября) 1917 г. произошло Октябрьское вооруженное восстание в Петрограде» власть перешла к Воен­но-революционному комитету. Временное правительство было арестовано. II Всероссийский съезд Советов рабочих и солдат­ских депутатов, состоявшийся 25-26 октября (7-8 ноября) 1917 г. в Петрограде, сформировал первое советское правительство-Совет Народных Комиссаров (СНК) во главе с В. И. Лениным. Народным комиссаром по иностранным делам стал Л.Д. Троц­кий, которого на атом посту 30 мая

1918 г. сменил Г.В. Чичерин. Официального изменения наименования «Российская Республика» произведено не было, и оно сохранилось (с некоторыми вариантами и отклонениями) до III Всероссийского съезда Советов рабочих и солдатских де­путатов, открывшегося 23 января 1918 г. и слившегося с III Всероссийским крестьянским съездом, созванным 13 (26) янва­ря 1918 г. Съезд принял «Декларацию прав трудящегося и экс­плуатируемого народа», провозгласившую, что РСФСР «учре­ждается на основе свободного союза свободных наций как фе­дерация советских национальных республик». 10 июля 1918 г. была принята первая Конституция РСФСР.

Первыми советскими дипломатами стали профессиональ­ные революционеры, вернувшиеся из эмиграции и с каторги или вышедшие из тюрем, а также матросы Балтийского флота и рабочие петроградских заводов. Дипломаты-специалисты, ра­ботавшие при прежних режимах, в большинстве своем отказа­лись от сотрудничества с новой властью. Первый список со­трудников Народного комиссариата иностранных дел (НКИД) от 3 декабря 1917 г. содержал лишь тридцать имен, и весь ко­миссариат помещался в одной комнате Смольного.

В тот период РСФСР, так же как и образовавшиеся на территории бывшей Российской империи УССР, БССР и ЗСФСР, вела свои внешние сношения самостоятельно. Ко вре­мени образования СССР 30 декабря 1922 г. она имела диплома­тические отношения с Афганистаном, Германией, Персией, Монголией, Польшей, Турцией и Финляндией. Шесть госу­дарств, признавших РСФСР де-факто, имели в России предста­вительства различного характера: Норвегия, Австрия и Чехо­словакия - полномочных представителей, Китай - специального делегата. Италия - председателя торговой делегации и Англия - официального агента, возглавлявшего торговую миссию.

Для официальных советских представителей за рубежом декретом СНК РСФСР от 4 июня 1918 г. было введено наиме­нование «полномочный представитель» (полпред), причем в его верительных грамотах указывалось, к какому дипломатиче­скому классу - посла или посланника - он относится. К концу 1921 г. в центральном аппарате, в советских республиках и за рубежом работало три с половиной тысячи сотрудников НКИД.

В 1919-1920 гг. странами Антанты (Англия и Франция), а также США, Японией и Италией под предлогом того, что нали­чие советской власти угрожает существованию созданной ими версальской системы, формально завершившей войну 1914- 1918 гг., была начата вооруженная интервенция против России, которая сопровождалась попытками ее политической изоляции. В марте 1919 г. представителем НКИД в США был назначен Ф.Ф. Мартене, передавший в госдепартамент свои верительные грамоты и меморандум, в котором выражалась готовность ус­тановить дружественные отношения между РСФСР и США. Госдепартамент не дал ответа на меморандум, отметив в одном из своих документов, что отказывается признать советское пра­вительство и его представителя. Мартенсу было предложено выехать в Москву.

УССР, БССР и ЗСФСР обычно поддерживали отношения с другими странами через представителей РСФСР, но имелись и самостоятельные представительства: Армении - в Турции и Иране, Азербайджана - в Турции, Украины - в Германии, Польше. Чехословакии и Австрии.

30 декабря 1922 г. на Первом съезде Советов СССР пред­ставители РСФСР, УССР, БССР и ЗСФСР утвердили Деклара­цию и Договор об образовании СССР. 31 января 1924 г. Вто­рым съездом Советов была принята первая союзная Конститу­ция, законодательно оформившая новое государственное обра­зование. В 1925 г. в состав СССР вошли Узбекская и Туркмен­ская республики. В 1929 г. была образована Таджикская ССР.

16 июля в Харькове и 21 декабря 1923 г. в Тбилиси и Мо­скве союзные республики нотифицировали иностранным пред­ставительствам передачу своих внешних сношений Союзу ССР. НКИД союзных республик были преобразованы в Управ­ления уполномоченных НКИД СССР. 23 июля 1923 г. СССР нотифицировал иностранным представителям в Москве о при­нятии Союзом ССР ведения внешних сношений союзных рес­публик и о закрытии дипломатических представительств от­дельных союзных республик за границей. В тот же день НКИД РСФСР был преобразован в общесоюзный комиссариат, и уполномоченные НКИД СССР были учреждены при СНК РСФСР, БССР, УССР и ЗСФСР, в 1925 г. - при СНК Узбекской ССР и Туркменской ССР, в 1929 г.- при СНК Таджикской ССР. Уполномоченный НКИД назначался СНК СССР. В обязанности уполномоченных входили: поддержание связи между НКИД СССР и правительством данной союзной республики, контроль за исполнением органами союзной республики договоров и со­глашений, заключенных СССР с иностранными государствами, и законодательства, касающегося иностранных государств на территории СССР, а также руководство органами НКИД и под­держание связей с иностранными представителями на террито­рии союзной республики.

Постепенно удалось ликвидировать международную изо­ляцию страны: в 1924 г. были установлены дипломатические отношения с Англией. Францией и Италией, в 1925 г. - с Япо­нией, а также с целым рядом других государств.

В целях расширения и укрепления сотрудничества с дру­гими государствами 1 февраля 1944 г. Верховный Совет СССР предоставил союзным республикам право непосредственных сношений с иностранными государствами. Народный комисса­риат иностранных дел СССР был преобразован из общесоюзно­го в союзно-республиканский народный комиссариат, и в со­юзных республиках стали создаваться свои ведомства ино­странных дел. 15 марта 1946 г. НКИД СССР был преобразован в Министерство иностранных дел СССР.

Во время второй мировой войны была произведена своего рода унификация дипломатических рангов и приведение их в соответствие с международной практикой. Были введены ранги чрезвычайного и полномочного посла, чрезвычайного и полно­мочного посланника и поверенного в делах. Были введены и другие дипломатические ранги: советник 1 и II класса, первый секретарь 1 и II класса, второй секретарь 1 и II класса, третий секретарь и атташе. Кроме дипломатических атташе, в загранпредставительствах работают военные, военно-морские, военно-воздушные атташе - представители военного ведомства на­значившей их страны при военном ведомстве страны пребыва­ния: специальные атташе - представители различных ведомств своей страны (по промышленности, сельскому хозяйству, тру­ду, культуре и т.п.): атташе по вопросам печати.

11 февраля 1964 г. СССР ратифицировал некоторыми ого­ворками Венскую конвенцию о дипломатических сношениях - основной международно-правовой документ, определяющий статус и функции дипломатического представительства при главах государств. Она была принята 18 апреля 1961 г. в Вене на Конференции ООН по дипломатическим сношениям и им­мунитетам. Конвенция определяет порядок установления ди­пломатических отношений, аккредитования главы дипломати­ческого представительства и прекращения его функций, уве­домления МИД государства пребывания о назначении, прибы­тии и убытии сотрудников представительства и членов их се­мей, устанавливает классы глав представительств. Она содер­жит нормы, связанные с объявлением главы представительства или кого-либо из членов дипломатического персонала предста­вительства персоной поп grata (нежелательное лицо). Конвен­ция регулирует вопросы старшинства глав представительств соответствующего класса и членов дипломатического персона­ла представительств, а также предусматривает порядок назна­чения лиц, временно исполняющих обязанности главы пред­ставительства. Значительная часть Конвенции посвящена ди­пломатическим привилегиям и иммунитетам. К Конвенции приложены два факультативных протокола: об обязательной юрисдикции Международного суда, деятельность которого оп­ределяется Уставом Организации Объединенных Наций (ООН), и о неприменении законов о гражданстве государства пребыва­ния к сотрудникам дипломатических представительств.

В последующие годы в СССР был принят целый ряд внешнеполитических документов, предусматривающих важ­нейшие меры по предотвращению мировой войны и призы­вающих неуклонно проводить политику мирного сосущество­вания государств независимо от их социального строя.

Эти документы определяли общую направленность внеш­неполитического курса страны, однако не исключали принятия весьма важных дипломатических и других решений, имевших отношение к внешней политике, узким кругом лиц. НКИД и МИД возглавляли (после Г.В. Чичерина) М.М. Литвинов (1930- 1939), В.М. Молотов (1639- 1949. а также 1953- 1956), А.Я. Вышинский (1949- 1953) и А.А. Громыко (1957-1985).

Политика перестройки, начатая М.С. Горбачевым, нашла свое отражение и в работе МИД в постановлении Съезда на­родных депутатов СССР (июнь 1989 г.) «Об основных направ­лениях внутренней и внешней политики», где говорится: «От­каз от догматических представлений, реализм в подходе к раз­личным явлениям и процессам международной жизни, возвра­щение общечеловеческим ценностям их утраченного значения, деидеологизация межгосударственных отношений, органичное воссоединение политики, направленной на защиту интересов страны, с нравственностью - все это отличительные черты но­вого мышления, в соответствии с которым произошло коренное изменение внешнеполитического курса страны».

Постановление было принято к руководству и исполне­нию МИД СССР, которое в 1985-1991 гг. возглавлял Э.А. Ше­варднадзе.

Россия активно участвует в работе ООН и таких ее орга­нов, как Генеральная ассамблея, Совет Безопасности, Эконо­мический и Социальный Совет (ЭКОСОС). Совет по опеке. Международный суд и Секретариат, в деятельности 16 специа­лизированных учреждений ООН, а также более 500 других ме­ждународных межправительственных и неправительственных организаций.

Работу российских делегаций на международных и регио­нальных встречах, конференциях и совещаниях обеспечивают сотрудники соответствующих подразделений МИД, важней­шим из которых является консульская служба.

Институт консулов, зародившись в конце XI - начале XII в. главным образом, для защиты интересов европейского купе­чества на Востоке, по мере развития торговли между европей­скими странами распространился и на Запад. Во второй поло­вине XVIII в. этот институт приобретает черты, сохраняющиеся и в настоящее время.

Консульские отношения России начали развиваться в XVI в., когда российское правительство стало принимать консулов иностранных государств. К учреждению своих консульств Рос­сия приступила при Петре 1. Первые из них были созданы в Венеции (1711), Париже (1715), Бордо (1723), а также в Пекине (1719), Шемахе (1720). Назначение консулов осуществлялось самим царем через сенат по рекомендации созданной в 1719 г. Коммерц-коллегии. Иностранных дел коллегия выдавала кон­сульские патенты и приводила консулов к присяге. После уп­разднения в 1832 г. Иностранных дел коллегии вопросами кон­сульской службы занимались различные департаменты МИД

России: внутренних дел (с 1897 г. - II департамент), хозяйст­венных и счетных дел (с 1868 г. - департамент личного состава и хозяйственных дел, ас 1914 г. - 1 департамент). В 1917 г. в МИД России впервые был создан консульский департамент. Права и обязанности российских консульских учреждений впервые были кодифицированы в Уставе для консулов в Евро­пе и Америке в 1820 г. и расширены Уставом 1858 г. На Восто­ке их деятельность регулировалась Торговым уставом. Общий устав был утвержден лишь в 1893 г. Ко времени образования МИД России в 1802 г. за рубежом насчитывалось 14 генераль­ных консульств, восемь консульств и два вице-консульства. Через 100 лет соответственно 29, 69 и 39, а также более 300 нештатных консулов и вице-консулов.

Нештатный консул - лицо не состоящее на государствен­ной службе, но выполняющее в определенном объеме консуль­ские функции по поручению представляемого государства и с согласия государства пребывания. В качестве платы за свою работу ему разрешается обращать в свою пользу консульские сборы. В 1921 г. институт нештатных консулов был упразднен.

Консульский устав СССР был утвержден 8 января 1926 г. В последующем в него были внесены некоторые поправки и уточнения. Главе самостоятельного консульского учреждения (генконсульства, консульства, вице-консульства и консульско­го агентства) выдается консульский патент, который передает­ся в МИД страны пребывания. В ответ на него получают кон­сульскую экзекватуру. Консульские должностные лица поль­зуются привилегиями и иммунитетами.

В 1976 г. был введен в действие новый Консульский ус­тав, при составлении которого были учтены опыт консульской службы, изменения в законодательстве, а также положения консульских конвенций, заключенных иностранными государ­ствами. СССР, однако, не присоединился к Венской конвенции о консульских сношениях, которая была принята на конферен­ции ООН 24 апреля 1963 г., поскольку ее некоторые положения не соответствовали советской консульской практике.

Правовое положение иностранных консулов в России ре­гулируется Положением о дипломатических и консульских представительствах иностранных государств от 23 мая 1966 г.

Отдел дипломатическо-курьерской связи МИД ведает во­просами приема и отправления дипломатической почты с по­мощью дипломатических курьеров. В соответствии с Венской конвенцией о дипломатических сношениях, подготовленной Комиссией международного права и принятой на конференции 18 апреля 1961 г., дипломатические курьеры пользуются лич­ной неприкосновенностью и не подлежат аресту или задержа­нию в какой-либо форме. Основанием для признания за соот­ветствующим лицом статуса дипломатического курьера являет­ся курьерский лист, дающий право на провоз через границу указанного в нем количества мест дипломатической почты. Дипломатический курьер обеспечивается дипломатическим паспортом. При проезде через границу курьер не освобождает­ся от таможенного досмотра личного багажа и взыскания по­шлин, однако на основе взаимности или в порядке вежливости власти обычно не прибегают к такой процедуре.

Характер и направление деятельности других подразделе­ний МИД непосредственно связаны с их наименованиями.

После преобразования НКИД СССР из общесоюзного в союзно-республиканский, а затем в МИД СССР были созданы ведомства внешних сношений в союзных республиках, в том числе в РСФСР. Поскольку внешняя политика СССР носила общесоюзный характер, эти ведомства были декоративными во всех республиках за исключением Украины и Белоруссии, представленных в ООН. МИД РСФСР не имел возможности выявлять и формулировать специфические внешнеполитиче­ские интересы и потребности России. Эти интересы порождены особенностями географического положения, истории, культу­ры, комбинацией природных ресурсов, уровнем и направленно­стью научно-технического развития. Это прежде всего особый политический интерес в Европе и к сопредельным странам ази­атско-тихоокеанского района. Такое положение МИД РСФСР было отражением общей неоформленности государственных структур России.

Центробежные тенденции, особенно проявившиеся в Со­ветском Союзе в конце 80-х гг., чрезвычайно важный характер стали принимать после того, как Съезд народных депутатов РСФСР 12 июня 1990 г. утвердил Декларацию о государствен­ном суверенитете РСФСР. Параграф 14 Декларации гласит: «РСФСР заявляет о своей приверженности общепризнанным принципам международного права и готовности жить со всеми странами и народами в мире и согласии, принимать все меры к недопущению конфронтации в международных, межреспубли­канских и межнациональных отношениях, отстаивая при этом интересы народов России». В результате августовских событий 1991 г. значительно возросла роль России.

8 декабря 1991 г. в Беловежской Пуще руководители Бе­лоруссии (С. Г. Шушкевич), России (Б.Н. Ельцин) и Украины (J1.M. Кравчук) провозгласили создание Содружества Незави­симых Государств (СНГ).

19 декабря 1991 г. президент России Б.Н. Ельцин подпи­сал указ об упразднении МИД СССР, в соответствии с которым МИД России принял в свое ведение оперативное управление упраздняемым министерством, включая здания, сооружения, имущество и средства. Вслед за этим генеральный секретарь ООН был уведомлен, что «членство Советского Союза про­должается теперь Российской Федерацией», которая сохраняет «ответственность за все права и обязательства Советского Союза по Уставу ООН».