Магдилов М.М. – доцент кафедры теории государства и права юридического факультета ДГУ

Магдилова Л.В. – доцент кафедры информационного права и  информатики юридического факультета ДГУ

 

Правовые основы применения электронного документооборота в органах государственной власти субъектов РФ

 

Деятельность многих субъектов правоотношений так или иначе связана с документооборотом. Документы используются во всех правовых системах и существовали на протяжении всех исторических этапов как форма выражения правоотношений и потому использовались как доказательство. С переходом от индустриального общества к информационному изменились и роль и значение документов – появились такие формы правоотношений как электронный документ.

Активное применение электронного документа в рассматриваемых правоотношениях диктует необходимость создания системы, обеспечивающей юридическую значимость электронного взаимодействия. Изначально практика показала, что развитие данных взаимоотношений как на национальном, так и транснациональном уровне требует специального правового регулирования, применение которого способствовало бы развитию  глобального и открытого  рынка, развитию современных информационных технологий, стимулированию отечественного производства.

Появление и развитие компьютерных технологий стало одним из факторов роста числа трансграничных сделок, совершаемых с использованием электронных или аналогичных средств, что в свою очередь, вызвало необходимость в закреплении юридических требований к их совершению или исполнению. Однако, создание специальных актов на внутригосударственном уровне не будет способствовать развитию международной торговли, т.к. законодательства разных стран по-разному подходят к определению основных правовых институтов и принципов правового регулирования рассматриваемых отношений.

Интернационализация и глобализация международных коммерческих отношений привели к тому, что возросло значение международного правового регулирования электронного документооборота, которое развивалось поэтапно. Были приняты базовые акты в рамках Организации Объединенных Наций, Европейского Сообщества, которые послужили основой для зарубежных актов в рассматриваемой сфере. Особую актуальность данный аспект приобретает в свете принятия в  ноябре 2005 года Конвенции ООН «Об использовании электронных сообщений в  международных договорах».

Развитие данной сферы общественных отношений и придание им статуса правовых имеет большое  значение для России. В качестве одного из основных принципов национального правового регулирования данной сферы определено создание правовых условий для использования электронных документов в правовой сфере[1].

Создание правовых условий для использования электронных документов необходимо не только на национальном уровне. Российский рынок относится в мировой среде к развивающимся, и потому представляет особый интерес для инвесторов. Россия также заинтересована в привлечении иностранных инвестиций, что, в свою очередь, требует соответствия национального законодательства достигнутому международному уровню. Попыткой российского законодателя урегулировать данную сферу правоотношений стало принятие в 2002 году Федерального закона «Об электронной цифровой подписи». А также принят 25 марта 2011 года Государственной Думой, одобрен Советом Федерации и передан на подпись Президенту РФ Федеральный закон «Об электронной подписи», что является результатом приведения национального законодательства к международным стандартам.

Таким образом, сегодня вопрос сущности и содержания электронного документооборота актуален и требует самого пристального рассмотрения, а так же осмысления проблем и перспектив.

Во многих сферах деятельности широкое распростране­ние получило использование электронных документов, при­чем последние применяются не только наряду с традицион­ными бумажными документами, но и вместо них. Использование систем электронного документообо­рота позволяет добиться огромного экономического эффекта, а применительно к России такое снижение издержек с учетом территориальной протяженности может быть колоссальным. В связи с этим одним из важнейших направлений развития российского законодательства и правоприменительной прак­тики в настоящее время является правовое регулирование отношений в области электронного документооборота и при­дание юридической силы электронным документам.

До настоящего времени ни законодатель, ни современная доктрина не выработали общего однозначного определения элект­ронного документа. Легальное определение данного термина по­явилось лишь в 2002 г. в Федеральном законе от 10 января 2002 г. № 1-ФЗ «Об электронной цифровой подписи»: «Электронный документ — документ, в котором информация представлена в электронно-цифровой форме». Законодатель в этом определе­нии обратил внимание лишь на форму предоставления информа­ции данного класса документов, отличающую его от других доку­ментов. В юридической литературе многократно отмечалось, что это определение достаточно широкое и оно далеко не полностью раскрывает рассматриваемое понятие, что дает почву для его не­однозначного толкования при решении задач правового регули­рования вопросов использования электронных документов.

Более удачным представляется понятие электронного документа, предложенное С.И. Семилетовым: «Электронный документ — документ, созданный при помощи электронных аппаратно-технических (ЭВМ) и программных средств, фик­сируемый в цифровом коде в форме идентифицируемого именного файла(ов) или записи в файле(ах) базы данных, до­ступный для последующей обработки в информационных си­стемах, использования, воспроизведения (отображения) и визуального восприятия, а также для передачи и получе­ния по телекоммуникационным каналам связи»[2].

Систему основных российских источников правового регулирования электронного документооборота можно разделить на акты общего действия и специальные.

Следует отметить, что данная система стала формироваться с принятием ГК РФ, который является основополагающим кодифицированным актом общего характера, заложившим правовые основы применения электронных документов для оформления гражданских правоотношений (стст.160, 421, 434 ГК РФ). Существующие в настоящее время в РФ специальные законы, регулирующие правовые отношения, оформляемые посредством электронного документооборота и основанные на принципе равенства сторон, можно разделить на три группы в зависимости от особенностей предмета правового регулирования:

- первая группа законов посвящена только проблемам электронного документооборота;

-вторая группа включает законы, которые обеспечивают либо касаются отдельных аспектов организации и функционирования систем электронного документооборота;

-третью группу образуют законы, которые касаются применения электронного документооборота в отдельных сферах.

Первым специальным законом, имеющим непосредственное отношение к регулированию электронного документооборота в РФ, стал Закон об ЭЦП, принятый в 2002 году. Действие данного Федерального закона распространялось на отношения, возникающие при совершении сделок и в других предусмотренных законодательством случаях. Законодательно (в отсутствие соглашения сторон) предусматривалось применение лишь электронной цифровой подписи для оформления юридически значимых отношений, электронная цифровая подпись  создается только по определенной технологии, устанавливается обязательное лицензирование деятельности удостоверяющего центра, обязательная сертификация средств электронной цифровой подписи для использования в информационной системе общего пользования. В результате российские субъекты рыночных отношений стали избирать иной метод регулирования, соответствующий скорее  положениям Типовых законов ЮНСИТРАЛ, нежели основанный на нормах российского закона. Для устранения этих недостатков принят новый Федеральный закон от 06.04.2011 N 63-ФЗ «Об электронной подписи»[3].

Федеральный закон «Об электронной подписи» регулирует отношения в области использования электронных подписей при совершении гражданско-правовых сделок, оказании государственных и муниципальных услуг, исполнении государственных и муниципальных функций, при совершении иных юридически значимых действий. Действие нового закона преследует цель приведения национального законодательства в области электронного документооборота к международным стандартам. Принятый Федеральный закон от 06.04.2011 N 63-ФЗ «Об электронной подписи»  существенным образом изменяет правовое регулирование отношений, связанных с подписанием электронных документов. Ранее данные отношения регулировались исключительно Федеральным законом от 10.01.2002 N 1-ФЗ "Об электронной цифровой подписи" (ФЗ «Об ЭЦП»), который перестанет действовать с 01.07.2012, однако сертификаты электронных цифровых подписей (ЭЦП), выданные в соответствии с этим нормативным актом, можно будет использовать и далее.

Изменение в правовом регулировании подписания электронных документов было вызвано тем, что ФЗ «Об ЭЦП» не позволял использовать в электронном документообороте иные технологии подтверждения аутентичности текста документа, кроме указанных в этом Законе. Более простые виды электронных подписей (не основанные на технологии ассиметричного шифрования, как ЭЦП) никак не регулировались ФЗ «Об ЭЦП», что ставило их за рамки правового регулирования. В связи с этим возникал определенный правовой риск, связанный с признанием соглашения незаключенным, если итоговый электронный документ не был подписан ЭЦП.

Кроме того, в Пояснительной записке к проекту ФЗ «Об электронной подписи» была приведена неутешительная статистика, свидетельствующая о слабой распространенности ЭЦП в российском деловом обороте. По состоянию на февраль 2007 г. в России было выдано около 200 000 сертификатов ключа ЭЦП, что составляет лишь 0,2 процента от населения страны. При этом отмечается, что в Европе за аналогичный период времени от введения в действие Директивы ЕС от 13.12.1999 N 1999/93/ЕС "Об общих принципах электронных подписей" (DIRECTIVE 1999/93/EC OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL of 13 December 1999 on a Community framework for electronic signatures) усиленные электронные подписи использовало около 70 процентов населения.

ФЗ «Об ЭЦП»  в принципе не позволяет выдавать сертификаты ЭЦП юридическим лицам - при том, что именно эти участники оборота чаще используют электронные документы. ФЗ «Об электронной подписи» устраняет это ограничение, что должно способствовать более широкому распространению электронных подписей в России.

Расширяется и сфера действия электронных подписей, которые теперь можно использовать не только при совершении гражданско-правовых сделок (п.2 ст.1 ФЗ «Об ЭЦП»), но и при оказании государственных и муниципальных услуг, а также "при совершении иных юридически значимых действий" (ст. 1 ФЗ «Об электронной подписи»). Закон об электронной подписи вступил в силу 08.04.2011. Федеральный закон от 10 января 2002 года N 1-ФЗ "Об электронной цифровой подписи" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2002, N 2, ст. 127) признается утратившим силу с 1 июля 2012 года.

Ко второй группе законов, обеспечивающих или касающихся электронного документооборота в той или иной степени, следует отнести Федеральный закон от 27 июля 2006г. №149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», Федеральный закон от 07 июля 2003г. №126-ФЗ «О связи», Федеральный закон от 8 августа 2001г. №128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности».

К третьей группе следует отнести законы, касающиеся применения электронного документооборота в отдельных сферах: Федеральный закон от 21 июля 2005г. №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», Федеральный закон от 30 декабря 2004г. №218-ФЗ «О кредитных историях».  Существует ряд иных правовых актов в данной сфере, в частности наличие ведомственных актов в определенных сферах.

Особый интерес представляет в настоящее время внедрение межведомственного электронного документооборота в федеральных органах государственной власти и субъектов РФ. В этой связи Министерство связи и телекоммуникаций Республики Дагестан ставит своей целью обеспечение внедрения единой системы электронного документооборота (СЭД) в органах государственной власти Республики Дагестан в рамках приоритетного проекта Президента Республики Дагестан «Эффективное государственное управление». Создание и развитие электронного документооборота между органами государственной власти выделено как отдельное мероприятие государственной программа Российской Федерации «Информационное общество», рассчитанной на 2011-2020 годы. В целях повышения эффективности государственного управления Президентом Российской Федерации в рамках «Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации» утвержден ряд контрольных показателей на период до 2015 года, среди которых – доля электронного документооборота между органами государственной власти в общем объеме документооборота с плановым значением 70 %.

Практическая реализация проекта в Дагестане должна будет проводиться в несколько этапов. Согласно утвержденному Правительством РД плану до конца 2013 г. СЭД должна быть внедрена и принята в эксплуатацию в Администрации Президента и Правительства, а так же во всех органах исполнительной власти Республики Дагестан. Вторым этапом в 2014 г. к единой системе электронного документооборота будут подключены Народное собрание, Конституционный суд, Счетная палата, администрации муниципальных районов и городских округов Республики Дагестан. На заключительном этапе в 2015 г. на электронный документооборот перейдут все государственные и муниципальные учреждения.

В результате внедрения единой СЭД ожидается повышение эффективности работы персонала органов государственной власти РД в среднем на 15-30 %. Прежде всего, это улучшение исполнительской дисциплины, повышение оперативности подготовки аналитических справок и отчетов о ходе исполнения документов и поручений, организация и ведение единых документационных ресурсов, создаваемых в процессе делопроизводства, сокращение временных затрат при поиске информации о документах, снижение потерь документов, оперативность доставки документов и поручений исполнителю, переход на электронные формы взаимодействия между подразделениями.

Пользу от перехода на электронный документооборот в государственном секторе сможет ощутить и население Дагестана: снизится время ожидания рассмотрений обращений граждан за счет ускорения движения документов внутри и между органами государственной власти.

Как показал мировой опыт, автоматизация электронного документооборота окупается в течение 2-3 лет. Прямой эффект от инвестиций в СЭД связан с экономией средств на материалы (расход бумаги и тонера) и оплату рабочего времени или повышение эффективности работы государственных и муниципальных служащих.

 

 


[1] Постановление Правительства РФ от 28.01.2002 N 65 (ред. от 08.10.2002) "О  Федеральной целевой программе "Электронная Россия (2002 – 2010 годы)»// Собрание законодательства РФ.2002.N 5.Ст. 531.

[2] Семилетов СИ. Электронный документ как продукт технологи­ческого процесса документирования информации и объект правового Регулирования // Государство и право. 2003. № 1. С. 101.

[3] Собрание законодательства РФ, 11.04.2011, N 15, ст. 2036.