Магомедов М.А.
к.ю.н.,доцент
кафедры
гражданского права ДГУ РД
Обычное право в процессе развития экологического законодательства Дагестана
Анализ законодательства в
целом или отдельных его отраслей предполагает изучение, прежде всего,
исторических закономерностей в этой сфере. Анализ природоохранительной
деятельности и исторически сложившихся в этой сфере системы социальных норм
позволяют выделить три основных этапа: дореволюционный, советский и
современный, на характеристике которых мы и остановимся.
а) В дооктябрьский период
отношения между человеком и природой регулировались естественными потребностями
людей и во многом определялись естественными циклами самой природы. Специфика
географического положения и социально-экономического развития Дагестана
наложила отпечаток на взаимоотношениях общества и природы. Наиболее
существенная особенность заключается в том, что на территории Дагестана имели
место как феодальные образования и княжества, так и «вольные» общества *. Более того, этот регион знаменит и разнообразными климатическими
условиями от субтропических лесов до снежных горных вершин, все это в
совокупности наложило отпечаток на формирование экологического мировоззрения
народов Дагестана - подтверждение этому мы находим в нормах обычного права
народов Дагестана. Памятники права содержат правила и положения, в которых
регулируются отношения между человеком и окружающей природной средой.
Как известно, географическая
среда одна из составных условий жизни общества. Она служила естественной
основой взаимоотношений человека с природой. В начале географическая среда дала
толчок прогрессу материальной культуры в определенном направлении и, обусловив
конкретное состояние, затем постепенно оказывала на него слабое воздействие
вследствие того, что, преобразовываемая человеком, она нередко менялась в
благоприятную для него сторону. Но индивид, как видно по адатам** (о них речь пойдёт ниже) менял ее и в худшую сторону, приобретая
разовую выгоду. Поэтому менялся характер первоначальной взаимосвязи человека и природы.
Человек вначале использовал
природу, считаясь с состоянием окружающей средой и, сообразно строя свою жизнь,
использовал хозяйственные предыдущие навыки и успехи и, опираясь на них, шел
дальше. Природа же продолжала действовать с прежней сезонной периодичностью и в
рамках, также внесенных параметров, если не считать случаев стихийных бедствий
и катастроф. Таким образом, главная функция природной среды и деятельность
человека проявлялись по-разному, что в разных вариантах мы находим в адатах.
В Дагестане, с его обширной
территорией, заселенной разными народностями и народами, с его менталитетом,
разнообразной природой имела место специфика формирования основ экологического
права. В обычном праве народов Дагестана немало норм, определяющих отношение человека
к природе в процессе повседневной жизнедеятельности.
Кодексы, судебники и
сборники адатов донесли до наших дней разнообразные нормы характерных
взаимоотношений человека и природы, т.е. с возникновением права пришло
осознание зависимости человека от природной среды, наделение ее божественными
чертами. Обожествление природных явлений, зверей, птиц нашло отражение в
некоторых религиозных и правовых системах народов Дагестана. Даже в поговорках
наблюдается трепетное отношение к
окружающей природе: «Дозволено убивать даже мудреца - алима*, если он срубить дерево» [2].
Результаты вековых
наблюдений в сознании индивидуумов коллектива накопились и превратились в сумму
практических знаний, служивших ему базой для выживания. С глубокой древности
человек, неприхотливый в потребностях и не знавший избыточного накопительства,
брал у природы ровно столько, сколько было необходимо для удовлетворения его
нужд. Интуиция подсказывала ему, что лов рыбы в период нереста, охота на
животных и зверей в определенный период, сбор в стадии колошения диких злаков
нарушит естественное равновесие и баланс сохранения и приумножения пищевых
ресурсов. Ему приходилось соблюдать правила меры и сезонности в присвоении
того, что производила природа. Складывалась чёткая система рамок дозволенного и
запретов призванная охранять и беречь среду обитания. Мотивация обычаев, адатов
и табу обусловливались географическими, природно-климатическими факторами,
сменой времен года.
Обычное право народов
Дагестана регламентировало каждый цикл в череде хозяйственных операций людских
сообществ.
Согласно Келебским(село
Келеб) адатам: «Если кто пойдет засевать свой пахотный участок раньше, чем
другие односельчане, с того взыскивается штраф в размере 1 овцы» [3]. Это означает, во-первых,
он нарушает порядок - адат и, во-вторых, земля еще не готова к севу, а также
ранние посевы могли погубить заморозки. Начало и конец сельскохозяйственных
работ было принято объявлять на годекане ** или с минарета мечети» [4].
В Дагестане в тот период время и порядок производства дневных сельских работ
сообщались криком по утрам с мечети сельским старшиной. Тот, кто нарушил
установленные сроки и выполнение работ, подвергался штрафу. «Если кто не
завезет достаточно навоза на пахотный участок джамаата [5],
так, чтобы между навозными кучами оставалось 2 метра расстояния, с того
взыскивается овца» [6] (временные формы глаголов и
стиль документа сохранены).
И нарушение уже другого
характера «За преждевременное употребление винограда с виновного взыскивается в
пользу общества одна корова» (в селе Кохидатль) [7]. По обычаю села Орота: «Кто
съест плод, который не позволено еще есть, платить рубль» [8].
В некоторых обществах до сих
пор сохранился табу на сенокос раньше общепринятого срока, «Кто начнет косить
сено раньше общества с того одна мера хлеба» 6.
В Дидойском обществе (с.Бежта): «Кто начнет покос сена раньше общества с
виновного взыскивается одна мера какого-нибудь хлеба в пользу деревни» 7.
Можно лишь руками (но не
серпом или косой во избежание соблазна пускать их в ход) нарвать травы для
молодняка и больных животных. О древности запрета говорит то, что кустарник,
мешающий росту хлебов, удаляют с помощью острого камня.
В отдельных адатах указаны
даже сроки «Кто пустить свой скот на луг в промежутке времени от 1 апреля до 15
октября с того две овцы» 1.
Лес издревле, как известно,
кормил, одевал, поил, обогревал и лечил человека. Дерево, кроме плодов и ягод
давало сок, мякоть отдельных пород деревьев шла в пищу; дерево служило сырьем
для изготовления ёмкостей, посуды, оружия, благовоний, смол, лучины,
стройматериалов и т.д. Многие травы в виде растений до культивации злаковых и
бобовых и позже оставались и остаются подножной пищей.
Становится понятным, почему
у всех дагестанцев трава была наделена душой. Тем и объясняется запрет колотить
палкой покрытий зеленью дерн, остерегались попадания зеленого, еще «живого»,
листа или цветка в костер; грехом и проявлением жестокости считается
ошпаривание горячей водой растительного покрова у домашнего порога.
По свидетельству
средневекового арабского путешественника, в Дагестане некоторые народности
поклонялись дубу, на него вешали шкуры овец, приносимых в жертву, его
декорировали дикими яйцами. У других священным считается айва, у некоторых
аварцев - рябина, у багвалинцев - старая сосна, символ долголетия и здоровья, у
чеченцев - дикая груша, убыхов - тополь и т.д. *.
Тот или иной ботанический
вид дерева был и тотемом, т.е. объектом культа и почитания, от которого, по
древним представлениям, произошел род, от него же зависело благополучие клана.
Дерево защищали. По адату андийского наибства, с виновного за вырубку деревьев
или снятия с них коры взыскивалась их стоимость. А в Ухнадальском наибстве
именно за нарушение: «С того, кто срубит молодое дерево, взыскивали 3 овцы с
того, кто срубит верх дерева, - одну овцу» [9] и за нарушение права
собственности: «Кто срубить дерево находящееся во владении другого, с того
взыскивают одну овцу» [10]. И второй адат
предусматривает более жесткое наказание: «Но со срубившего ореховое дерево -
одну корову» [11].
Вряд ли есть в Дагестане
народ, которому бы не были знакомы магические представления, возникшие в связи
с культом веника, который делали из стеблей с колосьями диких злаков. Им нельзя
бить детей, через него нельзя переходить (кощунство), его не положено
одалживать соседям (баракат * уйдет от хозяев).
Идея единства человека и
природы, отраженная в правовых памятниках Дагестана предопределяет, что
разрушение окружающей среды убивает вместе с ней и человека как физически, так
и нравственно. К примеру, в адатах Келебского общества есть положения, которые
свидетельствуют о том, что келебцы охраняли лесные массивы, отдельные деревья,
животных и птиц, считая их священным: «С того, кто возьмёт сухие или сырые
дрова из охраняемого леса, взыскивается штраф в размере одного барана» [12].
В адатах Андийского округа записано о том, что если: «Кто вырубит фруктовое
дерево - виновный платит в пользу общества штраф в размере 50 копеек, а хозяину
возместит стоимость дерева» [13]. Что интересно, обычное
дерево оценивалось в половину стоимости фруктового. Такая традиция почти у всех
народов, за исключением некоторых европейских стран, где
религиозно-нравственная и мифологическая традиция отношения к живой природе,
практически не получила распространения.
Классический вариант-идея
охраны объектов природы через охрану прав частной собственности, находит
законодательное закрепление с развитием частной собственности на землю, луга,
водоемы, пастбища, леса и т.д.
Как видно, главным
регулятором отношений природопользования становятся правовые нормы,
регламентирующие имущественные отношения владельцев земельных участков, лесов,
охотничьих угодий. Нанесение ущерба живой природе, если только он был связан с
нарушением чужих владельческих прав (незаконная охота, порубка деревьев,
загрязнение водоемов) наказывалось достаточно сурово.
В адатах селений Аварского
округа тоже находим много интересного. В селе Тукита согласно адатам: «Кто
скосит из общественного покоса траву без дозволения жителей - платить быка» [14]. В адатах селения Бежта:
«За потраву травы с луга или вблизи посева, с виновного взыскивается 1/2 рубля в пользу общества села и стоимость
украденного в пользу хозяина» [15].
В Ухнадальском наибстве:
«Если кто срубит большое дерево, находящееся во владении у другого, с того
взыскивают 1 овцу или взыскивают штраф» [16]; «Кто срубит молодое
дерево, с того взыскивают 3 овцы»; «Кто срубит верх дерева - с того 1 овцу»;
«Кто срубит ореховое дерево, с того взыскивают 1 корову» [17].
Теперь о потравах: «Если кто
пустит свой скот на пустой или общий луг в промежутке времени с 1 апреля до 15
октября, с того взыскивается 2 овцы или 3 ягненка» [18].
Адаты народов Дагестана,
развивая концепцию охраны объектов природы через охрану прав собственника,
вводят идею обращения в частную собственность «бесхозных» природных ресурсов,
животных, птиц и рыб, бортничество: «Кто найдет рой пчел, тот имеет на них
полное право» [19],
рыболовство: «Рыбу имеет право ловить каждый уздень» [20],
т.е., по адатам человеку принадлежало все то, что он приобретал путём
завладения или захвата.
Теперь относительно норм
обычного права регулирующих охотничью и промысловую деятельность человека.
Уловом рыбы все пользуются свободно..
Относительно охоты: «Охотнику убившего зверя, кроме шкуры, принадлежит лучшая
доля (2 фунта), прочее делится поровну. Зверя тащат до селения все охотники,
кроме убившего его» [21].
Таким образом, адаты
отражающие нормы экологического права были выработаны еще в далекие времена и
что нашло отражение в адатах Аварского округа, учитывая этногеографическую
ситуацию, рассмотрим вопросы экологии в адатах других региональных и этнических
подразделений Дагестана.
Относительно лесных угодий.
В прежние времена леса составляли общее достояние, и каждый пользовался ими
свободно. Обнародованными в 1875 правилами охраны лесов частным владельцам было
предоставлено право, охранять растущий на их участке лес. На основании этих
правил Магома-Газию из села Верхний-Дженгутай было разрешено охранять в свою
пользу 1/3 леса на его земле Джулал-шура, а 2/3 этого лесного участка,
оставлены свободным для общего пользования [22].
Концепция, согласно которой
природные ресурсы и право владеть ими считалось неотъемлемой, вернее, составной
частью, находит отражение и в феодальных адатах. В «Особых правах беков и ханов
в Темир-Хан-Шуринском округе» [23] в перечне прав бека есть
положения, устанавливавшие что: «Вода составляет личную собственность бека, а
не принадлежность кутана, который он орошает» [24].
Причинение вреда природным
объектам рассматривались как имущественные преступления, что заметно выделяется
в Бежтинских адатах. Следует заметить, что общественный контроль за
использованием природных ресурсов, сохранение объектов природы через
коллективные формы собственности, никогда полностью не исчезали из
законодательства, начиная с глубокой древности. Они проявляли себя особенно
там, где природные ресурсы были ограничены, должны были сохраняться особенно
бережно и обеспечивать ровный доступ населения к их использованию.
В памятниках права народов
Дагестана (Кодекс Умма-хана и Постановления Рустам-хана) содержались также
положения, которые предусматривали изъятие из гражданского оборота природных
объектов общего пользования - водоёмов, озёр, земель, проточной воды и т.д.
Интересен момент, опять-таки
связанный с географическими особенностями Дагестана. В низменном Дагестане в
силу географических и исторических особенностей, природные ресурсы, особенно
дикая растительность, подвергались уничтожению с последующим образованием
безжизненных пустынь и полупустынь, которые в свою очередь, ставили под угрозу
и целые населенные пункты. Поэтому в конце XIX века начались работы по
закреплению и облесению Терско-Кумыкских песков, охране сельскохозяйственных
угодий.
В других регионах, где
ощущается недостаток плодородных земель, особо сохранялись пахотные участки.
Еще академик Н.И.Вавилов отмечал о наличии только у индейцев Анд и народов
Дагестана террасирование «полей», горных склонов для посева зерновых, бобовых
культур [25]. Это охраняло почву от
процесса разрушения и, конечно, давало возможность горцам расширить посевные
площади. Со временем горцы нередко вокруг террас сажали защитную полосу леса.
Такая традиция сохранилась до наших дней, когда не только вокруг террас, но и
вокруг всех посевов выращивают лесной массив.
В горной и предгорной зонах,
где ощущается недостаток плодородных земель, особо охраняются пахотные участки:
«Если кто сдаст землю в аренду человеку из другого селения, то с него
взыскивается штраф в размере 2 овец» [26].
Помимо земли, в Дагестане
имели место священные животные, леса и пастбища. С древнейших времен народы
Дагестана считали отдельных диких животных священными, в частности
дагестанского тура. Есть места, которые до сих пор считаются священными, так,
например, в селе Ихрек Рутульского района есть священный лес. Однако в других
районах не только нет священного леса, но даже не осталось ни одного дерева,
только названия. В далеком прошлом горы Дагестана были покрыты лесами, до наших
дней сохранились места, названия которых говорят о том, что тут были леса,
отмечает Х.М.Хашаев [27]. Об этом свидетельствуют и
экспонаты биологического музея
Таким образом, специфика
правового наследия заключается в своеобразии адатно-правовых норм, которые
сложились в результате повседневной жизнедеятельности человека в
соприкосновении с природой. Как уже было отмечено, Дагестан имеет ярко выраженные
климатические и этнические особенности.
Адаты в целом регулировали
повседневную жизнедеятельность человека и в том числе вопросы экологии. Что
касается политической формы правления в Дагестане и тут проявляется
разнообразие форм правления, от феодальных владений до государственных
образований с демократическими институтами. Во всем этом многообразии вопросы
экологии нашли отражение, как в феодальных владениях (Судебник Умма-хана и
Постановление Рустам-хана), так и других государственных образованьях известные
как «вольные» общества (Гидатлинское вольное общество - Судебник Гидатлинского
общества). В рассмотренных нами адатах прослеживается основная идея - бережное
отношение к природе и жесткие наказания за нарушение экологических предписаний.
Степень адаптированности адатов к указанным нарушениям прослеживается в пунктах
и статьях кодексов и судебников.
Правовые памятники
устанавливали в основном имущественную ответственность за нарушение
адатно-правовых норм, установленных в кодексах и судебниках. Защита и охрана
отдельных животных и растительности осуществлялось путем их обожествления.
Следует заметить, что с
принятием ислама народами Дагестана некоторые нормы шариата также регулировали
взаимоотношение человека с окружающей природной средой, но исходя из религиозных
предписаний.
Ценность адатов при изучении
экологических проблем Дагестана заключается в том, что они дают возможность
проследить эволюцию взаимодействия человека с природой с древнейших времен. На
определенном этапе (с середины XIX в.) при решении экологических
проблем был востребован шариат, а к концу XIX. века (Дагестанская
область) этими проблемами уже занималась царская администрация. В первой
четверти XX века, после известных событий (Октябрьская
революция 1917 года) начался переход к новой системе права и как следствие
новый подход к решению экологических проблем, речь о которых пойдет далее.
б) Второй этап развития
экологического законодательства Республики Дагестан непосредственно связан с
советским этапом развития законодательства. Этот период характеризуется тем,
что республика самостоятельно не осуществляла правового регулирования в области
охраны и использования окружающей природной среды. Все законы принимались на
федеральном уровне, а на республиканском уровне только отдельные подзаконные
нормативные акты (типа постановлений). Поэтому те характерные особенности,
которые были присущи экологическому законодательству России, в данный период
развития непосредственно присущи и законодательству Республики Дагестан.
Как известно, в первые годы
советской власти был последовательно реализован курс на отказ от старого права
и формирование нового социалистического права. Правовые акты в основном
создавались с учетом классовых позиций, причем с жестким отторжением от
буржуазного (иностранного) права.
В историческом плане в
основе системы советского природоохранительного законодательства лежит Декрет о
земле 1. Согласно Декрету II Всероссийского съезда
Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов «О земле» от 26 октября
1917 г. помещичьи имения, равно как все уездные, монастырские, церковные земли,
переходили в распоряжение волостных земельных комитетов и уездных Советов
крестьянских депутатов.
По Декрету ВЦИК «О
социализации земли» от 27 января 1918 года2 распоряжение недрами земли, лесами, водами и живыми
силами природы предоставлялось в зависимости от их значения уездной,
губернской, областной и федеральной советской власти под контролем последней
(ст. 5). Распределение земель сельскохозяйственного значения водами сельские,
волостные, уездные, губернские, областные, главные и федеральные земельные
отделы Советов (ст. 9), а земельные отделы Советов двух последних из
перечисленных уровней ведали также запасным земельным фондом в каждой
республике (ст. 10).
В этот же период был принят
Декрет Бакинского Совета народных комиссаров «О социализации земли в Закавказье
и Дагестанской области» от 18 июня 1918 года [28]. В данном декрете, в
частности, устанавливалось:
1. Немедленно произвести
изъятие земель, построек, инвентаря, сельскохозяйственных продуктов и материалов
из частного владения всех помещиков (беков, ханов, меликов, князей), их
доверенных нетрудовых арендаторов и, впредь до проведения в жизнь «Основного
закона о социализации земли», изданного Всероссийским Центральным
Исполнительным Комитетом, использовать эти имущества на основании «Временной
инструкции переходных мер по проведению в жизнь закона о социализации земли».
2. Для осуществления этих
мероприятий учредить временные земельные комитеты.
Для проведения в жизнь на
территории Закавказья и Дагестанской области закона «О социализации земли»
Бакинским Советом народных комиссаров были учреждены временные: краевые
(Бакинские) и местные (уездные и районные) земельные комитеты, на основе
«Положения о временных земельных комитетах от 18 июня 1918 года» 2.
Также были утверждены
«Основные положения земельной реформы» от 18 июня 1918 года 3 в Закавказье и Дагестанской области.
Земельная реформа имела целью осуществить коренное преобразование земельных
отношений в Закавказье и Дагестанской области на началах социализации в
интересах трудового крестьянства и всего народного хозяйства. В этих видах
земельная реформа должна была охватить все стороны земельного устройства края,
сообразуясь с их различной природой, с местными особенностями и решать
следующие основные задачи:
1. Справедливо распределить
земли и установить формы обладания землей,
2. Создать условия,
необходимые для наилучшего использования естественных богатств страны и
наивысшего развития ее производительных сил,
3. Выработать нормы,
всесторонне регулирующие земельные правоотношения (ст. 1).
В Положении также устанавливалось, что для
осуществления указанных целей Декретом «О земле» от 26 октября 1918 года право
помещичьей собственности на землю было уничтожено, а Декретом ВЦИК «О
социализации земли» от 26 января 1918 года и декретом «О социализации земли в
Закавказье и Дагестанской области» отменено навсегда всякое право собственности
на землю, недра, воды, леса и живые силы природы в пределах Российской
Федеративной Советской Республики и, таким образом, земля изъята из торгового
оборота и обращена в общенародное достояние, образовав единый общенародный
земельный фонд, право распоряжения, которым принадлежит трудовому народу (ст.
2).
Весь общенародный земельный
фонд подлежал перераспределению по следующим основаниям:
1) Все земли
сельскохозяйственного назначения, доныне состоящие в нетрудовом владении,
передаются в пользование трудового населения без выкупа и распределяются между
ними, причем такое пользование обеспечивается в первую очередь за
земледельческим населением данной местности, а при наличности остающихся
свободных запасов предоставляется каждому, желающему приложить свой труд к
земле;
2) Леса, воды, недра, а
также земли специальной культуры и промышленного значения, имеющие особую
народнохозяйственную ценность - сады, питомники, хлопковые и рисовые плантации,
хозяйства, разводящие виноград, табак, свекловицу и т.п., а равным образом
опытные и показательные поля и участки, угодья сельскохозяйственных и других
учебных заведений и общественных учреждений, преследующих культурные цели и
т.д., распределению не подлежат и образуют особый фонд, остающийся в
распоряжении участковых и уездных земельных комиссий при Советах крестьянских
депутатов, причем для заведования лесами, составляющими специальную отрасль
народного хозяйства, создаются в этих комиссиях особые отделы; не подлежат
распределению также казенные летние и зимние пастбища, в отношении которых, так
же как и лесов, последуют особые инструкции;
3) Распределение земель во
временное уравнительное пользование производится по числу наличных едоков в
семье и применительно к трудовой норме, устанавливаемой особо для каждой
местности (ст. 3).
В первые годы советской
власти в Республике Дагестан управление природопользованием и контроль за ним
осуществляли хозяйственные народные комиссариаты при Центральном Исполнительном
комитете и Советы народных комиссаров Дагестанской АССР, а также местные
Советы.
В развитии системы
природоохранительных органов в период с 1917 года до 40-х годов выделяются три
этапа: децентрализация, характеризовавшаяся передачей функций управления
природопользованием и охраной природы местным органом власти; централизация на
уровне хозяйственных наркоматов и ВСНХ; централизация путем создания
специального органа управления при Наркомпросе (1919-1923), при ВЦИК СССР и при
СНК СССР 1.
Практика децентрализации
управления природопользованием 1917-1918 гг. показала, что большинство местных
Советов не рассматривали охрану природы как необходимую деятельность. Связано
это было, прежде всего, с достаточно низким культурным уровнем населения в
целом и самих работников местных органов власти и управления. Кроме того, в
случаях, когда речь шла об охране лесов и диких животных, немалое значение
имело и то, что национализированные государством помещичьи леса все равно были
для крестьянина «казенными», не своими (это предопределяло потребительских
подход к их использованию).
Усиление доли центра в
управлении природопользованием следует отнести к 1918-1919 гг. Оно объективно
было вызвано гражданской войной, политикой военного коммунизма и другими причинами.
Первоначально централизация управления природопользованием и охраной природы
осуществлялась на уровне отдельных народных комиссариатов.
В первые годы советской
власти природоохранительные нормативные акты были направления, главным образом,
на организацию заповедной охраны природы. Господствующей являлась
консервативная форма правовой охраны. В дальнейшем, с начала 20-х годов
начинается первый период кодификации советского законодательства.
В результате чего был принят
ряд законов и декретов Правительства, включая Земельный кодекс РСФСР (1922),
Лесной кодекс РСФСР (1923), декрет СНК РСФСР «О недрах земли» (1920), Декрет
СНК РСФСР «Об охоте» (1920), Декрет СНК РСФСР «Об охране памятников природы,
садов и парков» (1921), Декрет СНК РСФСР «О санитарной охране жилищ» (1919),
Постановление ЦИК и СНК СССР «Об основах организации рыбного хозяйства Союза
ССР» (1924) и др. Все нормативные правовые акты, которые принимались на
федеральном уровне непосредственно действовали и в Дагестанской АССР.
Высшие органы власти РСФСР
при подготовке законодательных актов общефедерального значения, в которых
затрагивались интересы автономных республик, стремились учитывать необходимость
приспособления этих актов к конкретным условиям национально-государственных
образований 1.
В этом отношении
показательны такие правовые акты, как кодексы, принятые в РСФСР в 20-х годах. В
постановлениях о принятии того или иного кодекса говорилось, что они вводятся в
действие на всей территории РСФСР. В то же время центральным исполнительным комитетам
автономных республик предоставлялось право с утверждения ВЦИК вносить в кодексы
изменения и дополнения, обусловленные местными особенностями. Так, в
Постановлении ВЦИК «О введении в действие Уголовного кодекса РСФСР 1922»
говорилось, что изменения или дополнения кодекса, вызываемые местными бытовыми
условиями, принимаются ЦИК автономных республик и утверждаются ВЦИК 2.
Четвертая сессия ВЦИК IX
созыва (октябрь, 1922) предоставила право ЦИК автономных республик, с
утверждения Президиума ВЦИК, вносить в Гражданский кодекс РСФСР дополнения и
изменения, необходимые в целях приближения его к особенностям быта
соответствующих республик 3.
Особый порядок введения в
автономных республиках был установлен для Земельного кодекса РСФСР 1922 г.
Постановление ВЦИК от 18 ноября 1923 г. «О порядке введения в действие в
автономных республиках и автономных областях РСФСР Земельного кодекса»
предложило автономным образованиям подготовить проекты изменений в целях
приспособления его к местным условиям 1.
Автономные республики в
соответствии со своими потребностями вносили предложения об изменении
Земельного кодекса РСФСР. Так, ЦИК ДАССР 12 февраля 1923 года принял
постановление, которое распространяло действие Земельного кодекса РСФСР на
территорию Дагестанской АССР, с изменениями и дополнениями некоторых статей, не
отвечающих особенностям Дагестанской республики 2.
29 марта 1923 г. Президиум
ВЦИК принял Постановление «Об изменениях Земельного кодекса РСФСР для
автономных советских социалистических республик и автономных областей», в
соответствии с которыми в Земельный кодекс были внесены изменения в целях
приспособления его к условиям автономных образований. Часть этих изменений
касалась всех автономных республик, часть была конкретизирована применительно к
отдельным республикам 3.
Своеобразные условия
Дагестанской Республики, заключающиеся в разнообразных естественно исторических
особенностях (горы и предгорья: плоскость; большая плотность населения в горах,
пустующие земли на плоскости) не позволили разрешить земельного вопроса так,
чтобы приблизить землю к крестьянскому двору. Причиной этому было малоземелье в
горных районах, а также отсутствие земельного запаса.
Поэтому 26 ноября 1927 года
Постановлением ЦИК ДАССР была разработана программа «О порядке проведения
земельной реформы в Дагестанской АССР» 4.
Программа земельной реформы
представляла собой комплекс мероприятий по землеустройству, мелиорации,
агрономической и ветеринарной помощи населению. В основу земельной реформы были
положены следующие принципы:
- фактическое наделение
землей малоземельных и безземельных крестьян;
- изъятие земель сверх
трудовой нормы у кулацкого населения и проведение принципов сплошного и
обязательного землеустройства;
- решительная ликвидация
земельных и водных отношений, основанных на родовых и феодальных пережитках,
препятствующих развитию производительных сил земледелия;
- правильная организация
земельной территории всей республики с проведением сплошного и обязательного
землеустройства;
- соблюдение (при проведении
земельной реформы) необходимой последовательности в переходе от кочевого к
оседлому животноводству в районе альпийских пастбищ.
Одной из важнейших задач
земельной реформы являлось наделение малоземельных обществ горного и
предгорного Дагестана дополнительными наделами в плоскостных районах. Для этой
цели использовали все горные и в первую очередь наиболее легко осваиваемые
земли из земельных фондов плоскости. Эти дополнительные наделы на плоскости
должны были осваиваться горцами путем чистого переселения (полного или частичного).
Конечной целью земельной
реформы, которая должна была осуществляться в течение 3 - 4-х лет, являлось
переселение горцев на плоскость с предоставлением земельных наделов. Земельная
реформа в целом имела не только политическое, но и большое экономическое значение.
Что касается отношений
собственности на природные ресурсы, то они находились в исключительной
собственности государства. Данное право государства закреплялось в статье 12
Конституции ДАССР 1927 года, которая повторяла содержание ст. 15 Конституции
РСФСР 1925 года: вся земля, леса, недра, воды составляют собственность
государства на основах, определяемых законами СССР и верховными органами РСФСР 1. И в последующих конституциях Республики Дагестан
также повторялись положения Конституции РСФСР, касающиеся охраны и
использования окружающей природной среды.
Для правового регулирования
использования и охраны объектов животного мира было принято Постановление ЦИК и
СНК Дагестанской республики от 30 мая 1925 года «Об охотничьих заповедниках» 2.
Постановление было принято с
целью сохранения и размножения на территории Дагестана ценных птиц и зверей, а
также учреждения первых в республике охотничьих заповедников. 8 августа 1927
года в целях упорядочения производства охоты, Постановлением ЦИК и СНК Дагестанской
республики были утверждены «Правила производства охоты на территории ДАССР» 3.
Правовое регулирование
охраны и использования лесов в Дагестанской республике осуществлялось на основе
Лесного кодекса РСФСР (1923).
Для охраны лесов местного
значения и наблюдения за правильностью рубки, отпуска леса и за побочными
пользованиями 20 апреля 1934 г. было принято Постановление ВЦИК и СНК, которое
утвердило «Положение о лесах местного значения» 4.
С послеоктябрьского периода
и до начала 60-х годов природоохранительное законодательство развивалось путем
накопления нормативного материала об охране отдельных природных ресурсов. На
рубеже 50-60-х гг. наметилась новая тенденция развития этого законодательства.
27 октября 1960 года был
принят Закон РСФСР «Об охране природы в РСФСР» 1,
который не сыграл заметной роли в регулировании природопользования и охраны
природы, поскольку не предлагал эффективных природоохранных мер и механизма
обеспечения их выполнения, не предусматривал даже мер юридической
ответственности за нарушение его положений. На основе данного Закона в
Республике Дагестан 15 декабря 1960 года было принято Постановление Верховного
Совета ДАССР «О мерах по выполнению «Закона об охране природы в РСФСР» в
республике» 2. Это было постановление,
положения которой предусматривали комплекс мер декларативного характера в
регулировании природопользования и охраны природы.
В целом правовое
регулирование охраны и использования окружающей природной среды в Республике
Дагестан, в период с 60-х по 90-е гг. осуществлялось федеральным
законодательством Российской Федерации.
Таким образом, второй этап
развития экологического законодательства Республики Дагестан характеризуется
тем, что правовое регулирование в области охраны и использования окружающей
природной среды осуществлялось в основном подзаконными нормативными актами. Эти
подзаконные акты принимались на основе законов, принимаемых на федеральном
уровне. И поэтому развитие экологического законодательства Республики Дагестан
на данном этапе всецело зависело от развития российского экологического
законодательства.
Основным общим недостатком
российского законодательства в социалистический период, помимо существующих
пробелов, было отсутствие в нем «работающего» механизма обеспечения реализации
норм. Низкая эффективность законодательства, истощение природных богатств и
постоянное ухудшение качественного состояния окружающей среды – эти и другие
факторы требовали новых подходов к правовому регулированию природопользования и
охраны окружающей среды.
в) Современный период
развития экологического законодательства Республики Дагестан связан с переходом
к рыночным отношениям в экономике, отказом от идеологических догм в
законодательстве, стремлением к созданию в перспективе правового и социального
государства, к установлению природоохранительных правовых норм преимущественно
в законах, а не в подзаконных актах.
В связи с распадом Союза ССР
и признанием Республики Дагестан равноправным субъектом Российской Федерации,
республика получила возможность осуществлять собственное правовое регулирование
в области использования и охраны окружающей природной среды.
Такое положение было
закреплено в статье 72 Конституции Российской Федерации и в статье 65
Конституции Республики Дагестан, согласно которому республика получила
возможность принимать законы и иные нормативные акты по предметам совместного
ведения.
Развитие экологического
законодательства Республики Дагестан началось с принятием таких законов, как,
«О земельной реформе», «О земле» и «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» от
16 мая 1991 года 1. С принятием этих законов в
республике начало формироваться как отрасль земельное законодательство.
27 февраля 1992 года был
принят Закон Дагестанской ССР «Об особо охраняемых природных территориях»,
который имел особое значение для сохранения и охраны уникальных природных
объектов.
Для определения
соответствующей платы за пользование землёй 30 июля 1992г. был принят Закон
Республики Дагестан «О земельном налоге».
Знаменательным событием в
развитии природоохранительного законодательства Республики Дагестан стало
принятие 29 июля 1992 года Закона «Об охране окружающей природной среды». Но
этот Закон в основном дублировал содержание федерального закона и не учитывал
местные природно-климатические и национальные особенности в правовом
регулировании. Поэтому с принятием нового Федерального закона РФ «Об охране
окружающей среды» Закон РД «Об охране окружающей природной среды» был отменён,
так, как он противоречил Федеральному закону.
Важное значение для
экологического законодательства имеет принятый 26 сентября 1996г. Закон РД «О
статусе земель отгонного животноводства в Республике Дагестан», который
регулирует вопросы, связанные с использованием и охраной земель отгонного
животноводства.
Для создания правовой основы
государственной политики в области экологического образования 26 сентября 1996
года был принят Закон «Об экологическом образовании Республики Дагестан».
В целях обеспечения
санитарно-эпидемиологического благополучия населения как одного из основных
условий реализации конституционных прав граждан на охрану здоровья и на
благоприятную окружающую среду 29 октября 1998г. был принят Закон РД «О
санитарно-эпидемиологическом благополучии населения».
Для создания правовых основ
деятельности в области мелиорации земель, определений полномочий органов государственной
власти и местного самоуправления в указанной деятельности, а также для
эффективного использования и охраны мелиорированных земель 26 ноября 1998г. был
принят Закон РД «О мелиорации земель».
28 октября 1999 г. был
принять Закон Республики Дагестан «О недрах», который регулирует отношения по
использованию и охране недр.
И 4 октября 2001г. был
принят Закон РД «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций
природного и техногенного характера».
Более подробный анализ
отдельных законов будет дан в главе 2.1. настоящей работы.
Таким образом, согласно
историческому экскурсу проблема взаимоотношений человека с природой имеет
давние традиции. В Дагестане независимо от региональных и этнических аспектов
отношение к природе и её охране было серьезным и трепетным.
В целом экологическое
законодательство Республики Дагестан развивается с учетом характерных для всей
России следующих важнейших факторов: кризисного состояния окружающей среды в
республике; дефектов существующего экологического законодательства, таких как
пробельность и фрагментарность правового регулирования экологических отношений;
перспектив создания правового и социального государства; происходящей
трансформацией общественных экономических отношений и т.д.
Как ранее отмечалось, развитие
современного экологического законодательства России и его регионов в
значительной мере должно опираться на исторически сформировавшиеся у местного
населения обычаи и традиции в сфере природопользования и охраны окружающей
среды. Закрепление в правовых актах наиболее эффективных и соответствующих
требованиям современного правового пространства России из них - составляет одно
из важнейших направлений совершенствования экологического законодательства, в
т.ч. Республики Дагестан.