Магдилов М.М.- доц. кафедры теории государства и права ДГУ

Разделение и полновластие в советский период развития российского общества.

Для демократизации Российского общества и эффективного осуществления власти в интересах народа необходимо организация власти, основанная на принципе разделения властей и его последовательное воплощение на практике.

В этой связи исторический опыт организации власти в СССР служит ярким «примером» для анализа ошибок прошлого, и разумного претворения в жизнь положений Конституции РФ.

И сегодня имеет место мнение, выраженное А. Мигроняном еще в 80-х годах прошлого столетия, о практике организации власти в России: «Из-за отсутствия в нашей политической системе постоянно действующей, профессиональной сферы законодательной власти, разделения властей и механизма сдержек и противовесов сосредоточение власти в едином центре, в партийных органах на различных уровнях и при бюрократической иерархической структуре организации процесса управления наше общество столкнулось с тем, что на каждом уровне власти высший руководитель… превращался практически в самозванца на каждом уровне власти, в каждом большом и маленьком институте общества»[1]

В основу советской концепции организации государственной власти были положены взгляды К. Маркса, Ф. Энгельса и В. И. Ленина, которые рассматривали механизм государственной власти в качестве «работающей корпорации», в одно и то же время и законодательствующей, и исполняющей законы»[2]. Марксистская мысль в целом развивалась в духе идей, сформулированных Ж.-Ж.Руссо, и исходила из признания тезиса о единстве, неделимости и неотчуждаемости суверенитета народа, о принадлежности всей полноты власти народу, при этом, однако, не отрицая, возможности и необходимости осуществления законодательной власти народом через своих выборных представителей, а не только непосредственно. Почти полностью созвучными устремлениям марксистов оказались мысли Руссо о неприемлемости современных ему доктрин разделения властей, о необходимости разграничения лишь функций органов государства.

Основные недостатки этого принципа теоретики советской науки видели главным образом в том, что жесткое разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную на практике, по их мнению, приведет, прежде всего, к резкому снижению роли парламента (законодателей) и к фактическому господству исполнительной власти в государстве, поскольку именно в руках последней сосредоточены непосредственные рычаги управления, принудительные механизмы и материальные ресурсы. Законодатели же не в состоянии будут полноценно контролировать их деятельность, в том числе по причине значительной самостоятельности и обособленности исполнительных органов, в то время как судьба принимаемых ими законов практически полностью будет зависеть именно от этих исполнительных структур. Согласно положениям советской науки при реализации принципа разделения властей народ, граждане, избиратели соответственно также отчуждаются от реальной власти, поскольку их выборные представители не играют решающей роли в жизни страны. Причем сами депутаты после их избрания, также заняв привилегированное положение в обществе, никак не зависят от своих избирателей, от потребностей и интересов последних. Исполнительные же структуры тем более предоставлены сами себе, поскольку их связь с «единственным источником власти – народом» характеризуется еще большей степенью фактического разрыва, отчуждения. Выход из такого положения виделся в реальном полновластии наиболее близких к населению государственных органов - выборных коллегиальных представительных органов власти.

Полновластие представительных органов мыслилось как проявление полновластия народа, а сами представительные учреждения – лишь как важнейшее, институциональное проявление власти народа. Они и в генетическом плане, и юридически всегда ограничены самими избирателями и, строго говоря, не являются полновластными субъектами. В этой связи существенно новым можно считать попытку установления постоянной связи между избирателями и депутатами, состоящую не только в выборности депутатов, но и в их отчетности перед своими избирателями, важнейшим проявлением которой становилась возможность в любое время досрочного отзыва депутата, не оправдавшего доверия своих избирателей.

После Октябрьской революции 1917 г. Ленин неоднократно повторял тезис о необходимости соединения законодательной и исполнительной государственной работы, особые надежды, возлагая на постоянно действующие комиссии Советов, в работе которых должно быть, задействовано подавляющее большинство депутатского корпуса и посредством которых реализуется принцип участия каждого депутата в повседневной работе по управлению государством.

Однако реалии государственной жизни в Советской республике изначально весьма существенно отличались от теоретических построений и политических деклараций как в отношении к идее разделения властей, так и в отношении к принципам народовластия и демократии. И, конечно, дело не в том, что и в Республике Советов сразу же появилась потребность в специализированных органах, непосредственно занимающихся государственным управлением и не совпадающих с соответствующим Советом. Важнее то, что с первых же дней советской власти выборные представительные органы не выполняли предназначенной им роли в теории. Юридически полновластие системы Советов выражалось, прежде всего, в том, что Всероссийский съезд Советов и образуемый им Всероссийский центральный исполнительный комитет (ВЦИК) рассматривались как высшие органы государственной власти, обладающие не только законодательными полномочиями, но и правом осуществлять общее руководство деятельностью правительства, а также решать все вопросы, «которое они признают подлежащими их разрешению». Однако одновременное «слияние» законодательствования и управления было осуществлено и в лице Совета народных комиссаров (СНК) — Правительства РСФСР, т.е. высшего органа исполнительной власти. СНК, вплоть до принятия Конституции СССР 1936 г., прямо предоставлялись законодательные полномочия, хотя формально он считался лишь исполнительным органом Съезда Советов и ВЦИК (в 1917—1920 гг. основная часть законов РСФСР была издана СНК)[3].

В России принцип полновластия трудящихся предполагалось воплотить в форме полновластных и единовластных Советов, в работе которых происходило «слияние управления с законодательством». Таким образом, государственная власть понималась как единое целое; систему государственных органов должны были возглавлять полновластные Советы.

В Советском государстве принцип разделения властей, как и многие другие правовые принципы, отрицался как неприемлемый и «буржуазный». Формально, по Конституции, вся власть принадлежала народу и осуществлялась им через Советы народных депутатов, которые составляли политическую основу СССР. Все другие государственные органы были подконтрольны и подотчётны Советам. Кроме того, почти все государственные органы формировались Советами. Никакого разделения властей не было, только полновластие Советов. Парадокс заключается в том, что и Советы в своей власти были ограничены. Коммунистическая партия, «руководящая и направляющая сила советского общества, ядро его политической системы, государственных и общественных организаций», путём безальтернативных выборов проводила своих представителей в Советы, а через Советы - и в другие государственные органы. Партийные организации не просто вмешивались в деятельность государственных органов, но и руководили ими. Реальной властью обладала партийная верхушка (Политбюро ЦК КПСС), а съезды КПСС (которые по Уставу КПСС являлись высшими партийными органами) и пленумы ЦК КПСС носили парадный характер и все решения утверждали единогласно.

Разделение властей не признавалось по основополагающим идеологическим причинам; как то – «марксистско-ленинская теория отвергает разделение властей как игнорирующее классовую природу государства».[4]

На практике государственная власть, реализующаяся как единое целое (здесь и единая компетенция Советов и их органов), неизменно приводила к абсолютному доминированию исполнительной (партийно-административной) власти и ее аппарата, сосредоточению в последнем всех функций государственной власти (законодательной, исполнительной, судебной) и, в конечном счете, к диктаторской узурпации власти особым слоем людей. Это не означает, что рассматриваемая концепция отрицает необходимость разделения труда, функций между различными органами государства. Однако ее сторонники отрицали что-то общее с разделением властей. Это – именно «прозаическое деловое разделение труда» (Энгельс), которое приводит к формированию различных групп органов.

Не случайно в этой связи соответствующие классификации подменяли основополагающую категорию государственной власти понятием органа, и только при характеристике компетенции последнего возникала потребность в использовании категории «властные полномочия». Иными словами, власть трактовалась исключительно в структурно-функциональном плане, в аспекте разделения труда по ее осуществлению. Тем самым из всестороннего и углубленного научного анализа исключалась сама потребность в самостоятельном исследовании законодательной, исполнительной и судебной властей.

Следует отметить также, что и в первые годы после революции и длительное время впоследствии судебные органы действовали под контролем исполнительной власти – Наркомата юстиции и местных исполкомов, а в период гражданской войны большая часть уголовных дел решалась в административном порядке различными структурами исполнительной власти – ВЧК, милицией, местными исполкомами. Относительная независимость и самостоятельность судебных органов, подчинение их только закону нашли свое юридическое выражение лишь в Конституции СССР 1936 г., хотя практически судьи были далеки от реальной самостоятельности и независимости и после этого. Параллельно фактически судебные функции осуществляли также различные неконституционные органы – органы внесудебной репрессии, образуемые при ОГПУ, НКВД, МГБ. Принцип же осуществления правосудия только судами был провозглашен лишь в Конституции СССР 1977 г. Кроме того, прокуратура была учреждена и функционировала внутри того же Наркомата юстиции, являясь, таким образом, звеном в системе исполнительных органов — юридически и организационно вплоть до 1936 г., а до 1955 г. Генеральный прокурор СССР был подотчетен Правительству СССР, т.е. опять же отнюдь не представительным органам государственной власти.

Лишь Конституция СССР 1936 г. юридически оформила исключительное право издания законов за Верховным Советом СССР, определив, что законодательная власть осуществляется только Верховным Советом. Однако и после этого исполнительная власть – Правительство – фактически сохранила за собой широкие нормотворческие полномочия, оперативно принимая формально подзаконные, а по сути законодательные нормативные акты практически по любым вопросам, поскольку сфера исключительно законодательного регулирования ни конституцией, ни текущим законодательством не определялась. И соответственно роль собственно законодательной власти, даже в области нормотворчества, по-прежнему оставалась незначительной. Кроме того, постоянно действующий орган Верховного Совета – Президиум Верховного Совета - в период между сессиями Верховного Совета (очередные и обычно краткосрочные сессии Верховного Совета созывались, как правило, не чаще двух раз в год; внеочередные сессии созывались еще реже и также на незначительный срок) стал издавать нормативные указы, выполняющие роль законодательного регулирования. Формально указы приобретали силу закона лишь после принятия на сессии Верховного Совета закона об утверждении соответствующего указа Президиума. Однако сам указ приобретал юридическую силу и начинал действовать, как правило, с момента его принятия Президиумом, В содержание указов на момент их утверждения Верховным Советом никаких изменений и дополнений практически никогда не вносилось. В системе же нормативных актов, принимаемых Верховным Советом, ведущее место заняли законы об утверждении указов Президиума Верховного Совета. Эта тенденция, и даже традиция, сохранилась вплоть до середины 80-х годов XX века.

Исследование данного периода развития государства позволяет говорить, что одним из основных принципов организации государственной власти в советский период являлся принцип демократического централизма, подразумевавший строгое подчинение всех государственных органов по вертикали, причем, в отличие от современной российской государственности, в эту вертикаль попадали и органы местного самоуправления, которые были подотчетны органам исполнительной власти.

По мнению А.Г. Бережнова, основные особенности советской формы организации государственной власти при формально-определенном подходе реализовались через Советы. Так, устанавливалась производность и зависимость всех иных государственных органов от Советов как выборных представительных органов власти: все государственные органы, не избираемые гражданами непосредственно, образовывались Советами и были им подотчетны. Кроме того, полновластие Советов выражалось в юридической и идеологической обязательности реализации принципа сочетания в деятельности Советов принятия решений с обеспечением их исполнения и осуществлением контроля за проведением решений в жизнь[5].

Таким образом, можно заключить, что в советский период государственная власть, реализующаяся как единое целое (здесь и единая компетенция Советов и их органов), неизменно приводила к абсолютному доминированию исполнительной (партийно-административной) власти и ее аппарата, сосредоточению в последнем всех функций государственной власти (законодательной, исполнительной, судебной) и, в конечном счете, к диктаторской узурпации власти правящей партийно-государственной элитой. Это не означает, что рассматриваемая концепция отрицает необходимость разделения труда, функций между различными органами государства. Однако ее сторонники отрицали что-то общее с разделением властей. Это именно «прозаическое деловое разделение труда», которое приводит к формированию различных групп органов.

---

[1] Мигронян А. Механизм торможения в политической системе и пути его преодоления // Иного не дано. М., 1988. С.105.

[2] Общая теория права и государства: Учебник / Под ред. В.В. Лазарева. - М.: Юристъ, 1996. - С.319.

[3] Лазарев В.В. "Разделение властей" и опыт Советского государства// Социалистическое правовое государство. - М., 1989. - С. 149-154.

[4] Юридический энциклопедический словарь. - М., 1984. - С. 313.

[5] Бережнов А.Г. Принцип разделения властей в контексте теории и практике советской и современной российской государственности. - С.318-320.