Проблема регулирования внутреннего рынка нефтепродуктов в РФ состоит в
том, что, с одной стороны, крупные нефтяные компании, нацеленные на
максимизацию чистой прибыли, завышают цены по сравнению с паритетным уровнем
экспортных поставок, и это соответствует не только их коммерческим интересам,
но и фискальным целям государства. С другой стороны, высокие по сравнению с
мировыми аналогами цены на моторное топливо представляют собой угрозу
социальной стабильности государства и конкурентоспособности отечественных
производителей. С середины 2000-х гг. антимонопольный орган, отстаивая свою
позицию в острых дискуссиях и спорах, проводит активную политику по сдерживанию
внутренних цен нефтепродуктов, а с 2009 г. продвигает два законопроекта по
нормализации уровня цен и по развитию конкуренции на внутренних рынках нефтяной
отрасли. С применением статистических методов анализа данных аргументирована
позиция авторов в дискуссии о проводимой ФАС РФ политике.
Для России, позиционирующей себя как государство с социально ориентированной
рыночной экономикой (статья 7 конституции РФ), постановка основной задачи
государственной политики в отношении нефтяной отрасли должна заключаться в
достижении двух конкурирующих целей. С одной стороны, - это экономическая
эффективность функционирования самих нефтяных компаний и отрасли; с другой, -
социальная ответственность государства за реализацию соответствующих
общественных интересов[1].
Известно, что регулирование способно создавать искажения мотивации
деятельности экономических субъектов и часто требует больших затрат с точки
зрения его прямого осуществления. В связи с этим возникла и развивается
тенденция либерализации базовых отраслей экономики в развитых странах. Однако
это не устраняет ответственность государства за эффективное с позиций всего
общества экономическое развитие страны. В условиях либерализации отраслевых
рынков разрабатываются и внедряются новые системы экономических механизмов и
юридических правил регулирования хозяйственной деятельности[2].
Действующими законами РФ не предусмотрено прямое государственное
регулирование внутренних цен на нефть и нефтепродукты. Оно было отменено в
1995 г. С тех пор в отношении отрасли применяются меры антимонопольной
политики, установление экспортных пошлин; стимулирование биржевой торговли. При
этом на внутренний рынок нефтепродукты поставляются по ценам, систематически
превышающим паритетный уровень цен экспортных поставок [3]. С 2004 г. по
настоящее время антимонопольным органом проводится активная работа по
ограничению роста внутренних цен нефтепродуктов.
Завышение внутренних цен связано с тем, как организовано функционирование
отраслевых рынков. Структура этих рынков характеризуется олигополией с
доминированием крупных вертикально интегрированных нефтяных компаний (ВИНК) и
высокой степенью рыночной концентрации во всех сферах от добычи сырой нефти до
розничной реализации нефтепродуктов [4]. Независимые от ВИНК участники рынков
сталкиваются с такими проблемами, как ограничение доступа к мощностям по
переработке и хранению нефти; ограничение возможности поставлять нефтепродукты
в отдельные регионы; наличие у ВИНК административного ресурса; высокие
первоначальные издержки. Начиная с середины 2000-х годов, наблюдается устойчивая
тенденция роста экономической концентрации во всех связанных по вертикали
секторах производства. В этих условиях отказ ВИНК от конкуренции и поддержание
ими высоких цен является типичным рыночным поведением крупных олигополистов.
Кроме того, ВИНК, обладающие значительной монопольной властью на внутреннем
рынке, в то же время являются конкурентами-ценополучателями на мировом рынке.
Поэтому они стремятся к осуществлению ценовой дискриминации третьей степени,
которая также выражается в назначении на внутренних рынках более высоких цен,
чем цены экспортных контрактов.
Структура отрасли оправдана тем, что большая часть российской нефти и
нефтепродуктов реализуется на мировом рынке в условиях конкуренции с
транснациональными нефтяными холдингами. Успешно противостоять им могут лишь
крупные отечественные ВИНК. При этом генерируемые ВИНК доходы от экспортных
поставок являются одним из основных источников формирования бюджета РФ. Кроме
того, как показывает анализ эмпирических данных, в странах с развивающейся
рыночной экономикой вертикальная интеграция положительно влияет на
экономический рост. Преимущества ВИНК - это способность аккумулировать и гибко
перераспределять мощные производственные ресурсы; экономическая эффективность,
обусловленная действием положительного эффекта масштаба производства;
относительная простота взаимодействия между органами исполнительной власти и
небольшим числом крупных компаний. Вместе с тем ВИНК имеют и большие
недостатки, связанные со злоупотреблениями рыночной властью.
Проблема государственного регулирования внутренних цен нефтепродуктов
в РФ заключается в том, что, с одной стороны, поведение ВИНК нацелено на
максимизацию чистой прибыли, и это соответствует не только их коммерческим
интересам, но и фискальным целям государства. С другой стороны, высокие по
сравнению с мировыми аналогами цены на моторное топливо представляют собой
угрозу социальной стабильности государства и конкурентоспособности
отечественных производителей.
Задача государственной политики - обеспечить одновременное достижение
эффективности функционирования ВИНК и удовлетворение внутреннего спроса на
нефтепродукты высокого качества по приемлемым для всех российских потребителей
ценам. Субъектом решения этой задачи в современной российской экономике является
Федеральная антимонопольная служба (ФАС РФ).
С середины 2000-х годов ФАС РФ проводит активную политику по ограничению
монопольной власти ВИНК. За этот период крупнейшие нефтяные холдинги
неоднократно обвинялись антимонопольным органом в коллективном доминировании,
в сговоре и назначении монопольно высоких цен, облагались крупномасштабными
штрафами, исчисляемыми в процентах от оборота. С 2009 года по настоящее время
ФАС РФ, отстаивая свою позицию в острых дискуссиях и спорах в политических и
научных кругах, продвигает два законопроекта, нацеленных на нормализацию уровня
внутренних цен нефтепродуктов и на развитие конкуренции в отрасли. Текущая
версия этих документов была опубликована на сайте ФАС РФ в ноябре 2012 г..
В законопроекте «О рыночном ценообразовании на нефть и нефтепродукты в
Российской Федерации» предлагается методика определения обоснованного уровня
цен на бензин, базирующаяся на индексе внебиржевого внутреннего рынка, на
биржевом индексе, а также на экспортном паритете. Полагается, что арбитраж
между ними позволит ориентировать цены на нормальный уровень и не допускать их
завышения. Законопроект «Об особенностях оборота нефти и нефтепродуктов в
Российской Федерации» формулирует ряд требований структурного и поведенческого
характера, которые должны способствовать развитию конкуренции на внутреннем
рынке. В частности, требуется, чтобы независимые АЗС покупали топливо на
оптовом рынке на тех же условиях, что и дочерние сбытовые компании ВИНК.
Предполагается, что ВИНК, владеющие нефтехранилищами, емкость которых превышает
пороговое значение, должны будут предоставлять независимым от них участникам
рынка услуги по хранению нефтепродуктов на недискриминационных условиях.
Установлены требования по организационному обособлению оптовой и розничной
реализации моторного топлива, а также по ведению раздельного учета затрат и
доходов по основным видам деятельности. Кроме того, проектом закона
предусмотрена обязательность публикации информации по остаткам нефтепродуктов в
нефтехранилищах. Запрещаются сделки слияний и приобретений или выделения
земельных участков под постройку АЗС тем компаниям, доля которых на
региональном рынке уже превышает 35 процентов.
Описанные законопроекты критикуются оппонентами. Суть критики в
отношении предложений по ценообразованию - это обвинение ФАС в «ползучем
регуляризме», «дрейфе к прямому регулированию» цен с целью решения актуальных
социальных и политически задач. В основе - тезис, что прямое регулирование
искажает рыночные стимулы и приводит к неэффективности функционирования фирм.
Из этого делается вывод, что единственно правильный путь для развития рынков
нефтяной отрасли РФ - это их дерегулирование и либерализация.
Однако аргументация оппонентов ФАС фокусируется на необходимости
создания условий для повышения эффективности функционирования исключительно
ВИНК, оставляя в стороне другие социально значимые интересы. Поскольку
снабжение моторным топливом имеет большое общенациональное экономическое
значение, то государство несет ответственность за его поставки определенного
количества и качества всем потребителям по доступным ценам. На наш взгляд, при
отсутствии альтернативы для существующей организационной структуры отрасли в
условиях низкого уровня экономического развития страны, слабости институтов
рыночного хозяйства и социальной напряженности, а также с учетом рисков,
связанных со вступлением России в ВТО, усиление позиций государства как
регулятора рынков является закономерным, а инициативы ФАС обоснованными. При
этом оба законопроекта дополняют друг друга. Требования структурного характера,
взятые в отдельности от контроля уровня цен, могут привести к тому, что
обеспечиваемое ими ограничение рыночной концентрации будет компенсировано
сговором олигополистов.
Рассматривая тарифное регулирование, следует отметить, что в 2012 году,
в отличие от большей части 2011 года, пошлины на светлые и темные нефтепродукты
были унифицированы и ставка по ним составлял 0.66 от ставки экспортной пошлины
на нефть. Правда, ставка на автомобильный и прямогонный бензин составляла 0.9.
Повышенная экспортная пошлина на бензины была введена в 2011 году для
предотвращения недостатка топлива на внутреннем рыке.
В связи с унификацией среднегодовая ставка экспортной пошлины на
светлые нефтепродукты (исключая бензин) в 2012 году был ниже, чем в 2011 году
на 2.7%. В то же время среднегодовая ставка экспортной пошлины на бензин за год
выросла на 6.6%. Среднегодовая ставка экспортной пошлины на темные
нефтепродукты из-за унификации выросла за год на 28.1%.
Предполагалось, что унификация ставок сделает менее выгодным экспорт
темных нефтепродуктов, и более выгодным экспорт светлых нефтепродуктов и,
соответственно, будет стимулировать нефтяные компании больше инвестировать в
углубление переработки. Как уже говорилось выше глубина переработки в отрасли
действительно повысилась, но доля мазута в общем объеме экспорта нефтепродуктов
не только не снизилась в 2012 году, но достигла рекордного значения.
Таким образом, новая формула расчета экспортной пошлины на
нефтепродукты пока не решила всех поставленных перед ней задач.
Помимо экспортных пошлин в 2012 году произошло увеличение акцизов на
бензин и дизельное топливо, которое составляло по разным видам топлива от 30%
до 60%. Индексация происходила в два приема - с 1 января и с 1 июля.
В 2013 году также предусмотрено повышение. Так, с 1 января по декабря
2013 года ставки акцизов на бензин класса «Евро-3» составят 9.750 тыс. руб. за
тонну, что почти на 24% превышает акциз, действовавший с 1 июля 2012 года и
составлявший 7.882 тыс. руб за тонну.
На дизельное топливо класса «Евро-3» в 2013 году ставки увеличиваются
на 36% и составят 5.860 тыс. руб. за тонну. Ранее действовала ставка 4.300 тыс.
руб.
Ставки на топливо четвертого и пятого классов будут индексироваться с 1
июля и повысятся они в меньшей степени, чем ставки топлива третьего класса.
Так, ставка на бензин класса «Евро-4» с 1 июля 2013 года повысится на
4.7% до 8.960 тыс. руб. за тонну. Ставка на бензин класса «Евро-5» повысится на
11.8% до 5.750 тыс. руб. за тонну.
Ставка акцизов на дизельное топливо класса «Евро-4» с 1 июля 2014 года
повысится на 3.4% и составит 5.1 тыс. руб. за тонну, на дизельное топливо
«Евро-5» - на 3.8% до 4.5 тыс. руб. за тонну.
Как указано в тексте Энергетической стратегии России на период до 2030
г., утвержденной правительством страны в ноябре 2009 г., основными
составляющими государственной энергетической политики РФ являются
недропользование и управление государственным фондом недр, развитие внутренних
энергетических рынков, формирование рационального топливно-энергетического баланса,
региональная энергетическая политика, инновационная и научно-техническая
политика в энергетике, социальная политика в энергетике и внешняя
энергетическая политика.
Главными механизмами осуществления государственной энергетической
политики выступают:
-
создание благоприятной экономической среды для
функционирования топливно-энергетического комплекса (включая согласованное
тарифное, налоговое, таможенное, антимонопольное регулирование и
институциональные преобразования в топливно-энергетическом комплексе);
введение системы перспективных технических регламентов, национальных стандартов
и норм, повышающих управляемость и стимулирующих реализацию важнейших
приоритетов и ориентиров развития энергетики, включая повышение
энергоэффективности экономики;
- стимулирование и поддержка стратегических инициатив хозяйствующих субъектов в инвестиционной, инновационной, энергосберегающей, экологической и других имеющих приоритетное значение сферах;
-
повышение эффективности управления
государственной собственностью в энергетике.
Литература:
1.
Авдашева, С. Развитие и применение антимонопольного
законодательства в России (по пути достижений и заблуждений) [электронный ресурс]
/ С. Авдашева, Н. Дзагурова, П. Крючкова, Г. Юсупова // Доклад к XII Междун.
науч. конф. по проблемам развития экономики и общества. ИД ВШЭ. Москва, 2011. -
URL: http://www.hse.ru/data/2012/03/27/1263337516/ A_D_K_Yu.pdf
2.
Артемьев, И. Задача ФАС России - использовать лучшие
мировые практики рыночного ценообразования[электронныйресурс] / И. Артемьев //
Информационно-аналитический портал «Нефть России». - 26.10.2012. - URL: http://www.oilru.com/news/343710/
3.
Богачкова, Л.Ю. Совершенствование управления отраслями
российской энергетики: теоретические предпосылки, практика, моделирование:
монография [электронный ресурс]. - Волгоград: Волгоградское научное издательство,
2007. - 427 с. - URL: http://mtas.mtas.ru/search/search_results. php?publication_id=3202 . - С. 391.
4.
ФАС России «О состоянии конкуренции в Российской
Федерации» (за 2010 год) // Официальный сайт ФАС РФ. Режим доступа: http://fas.gov.ru/about/list-of-reports/list-of-re- ports_30042.html.