К.ю.н. Давыдова Н.Ю.

Оренбургский государственный университет, Россия

К вопросу о мерах конституционно-правовой защиты

 

В ст. 48 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправление в Российской Федерации» говорится, что муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие приостановлено в судебном порядке, а в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов РФ, – уполномоченным органом государственной власти Российской Федерации (субъекта РФ).

Изучение сущности отмены муниципального правового акта, как самостоятельного правового явления имеет важное не только теоретическое, но и практическое значение. В теории конституционного права с определением сущности этого явления нет полной ясности. По мнению С.А. Авакьяна можно в целом представить такую конституционно-правовую санкцию: отмена судом решения государственного органа или органа местного самоуправления. В тоже время он отмечает, что с одной стороны, не только конституционные, но и обычные суды вправе признавать соответствующие акты недействующими, а их положения утратившими силу. С другой стороны, Конституционный Cуд РФ выразил позицию, смысл которой состоит в том, что негативная оценка акта судом не есть отмена им акта. Решение об отмене должен принять орган, издавший акт. Это правило было отражено в новеллах, внесенных в Федеральный конституционный закон «О Конституционном суде Российской Федерации» в 2001 году[1].

В юридической литературе идут споры о том, является ли отмена незаконных актов государственных и муниципальных органов власти формой реализации правовой ответственности. В теоретических исследованиях институтов конституционного права все чаще прослеживается понимание отмены правового акта как санкции или меры конституционно-правовой ответственности. Многие правоведы рассматривают данное явление, как меру конституционной ответственности[2], другие  – как самостоятельный вид ответственности[3].

Некоторые правоведы отстаивают иную точку зрения, согласно которой отмена незаконных актов органов власти не является мерой ответственности. Это просто устранение из правового пространства акта, которого в нем быть не должно[4]. Они аргументируют свою позицию тем, что в данной ситуации никто никого не наказывает. Сама по себе отмена акта не влечет каких-либо ограничений материального или имущественного характера для тех, кто его издал[5].

Отмена (приостановление) муниципальных правовых актов, как мера государственного воздействия, по мнению А.А. Кондрашева, состоит в том, что посредством ее применения осуществляется принудительная ликвидация незаконно возникших правоотношений и восстановление нарушенного правопорядка в сфере исполнения правовых норм. Решение об утрате юридической силы нормативного акта является свидетельством негативной правовой оценки деятельности государственного органа и, кроме того, может служить дополнительным основанием для применения более жестких по характеру мер ответственности (например, роспуск представительного органа муниципального образования, расформирование)[6].

Соответствует ли отмена акта признакам юридической ответственности и не идет ли речь о подмене понятия «меры защиты» понятием «мера ответственности»?

Ж.И. Овсепян вполне справедливо замечает, что размежевание и установление корреля­ции конституционной ответственности и конституционно-пра­вового принуждения является важным шагом к институционному исследованию последнего. Она утверждает, что конституционные суды сосредоточены преимуще­ственно на применении конституционно-восстановитель­ных санкций (мер защиты). Наиболее распространенной конституционно-правовой санкцией, применяемой конституционными судами, является санкция признания недействительным закона (иного нормативного акта), противоречащего Конституции государства[7].

Н.И. Акуев и А.А. Ливеровский выражали позицию об отнесении этой меры к мерам ответственности. Л.П. Красовская уточнила, что неблагоприятные последствия в данном случае состоят в умалении авторитета принявшего акт органа (должностного лица)[8].

На наш взгляд, аргумент Л.П. Красовской выглядит не убедительно. Между наказанием и последствиями всегда более тесная связь, чем та, которая обнаруживается в данном случае. Цель установления несоответствия акта закону или Конституции РФ состоит, прежде всего, в его отмене или исключении из правового поля, а не в умалении авторитета, которое возможно последует, а может быть, и нет. Умаление авторитета не является самоцелью данной меры принуждения. Она представляет собой факт неправового, морального осуждения обществом действий представителей власти, который не влечет для них прямых юридических последствий.

В качестве доводов в пользу отнесения указанной меры принуждения к мерам защиты приведем следующие аргументы.

1. Одним из признаков юридической ответственности является возложение на правонарушителя дополнительных обязанностей. Законодателем предусмотрена обязанность органа (должностное лицо) местного самоуправления, после признания судом акта незаконным, отменить такой акт. Является ли эта обязанность дополнительной? На наш взгляд, нет. Субъекта обязывают исправить допущенное нарушение, т.е. выполнить то, что он и должен был сделать ранее. Ни о каких дополнительных обременениях речи не идет (это ставит под сомнение отнесение рассматриваемой меры к мерам юридической ответственности).

2. Данная мера направлена на сохранение единства правового пространства и защиту законных прав, свобод и интересов жителей муниципального образования от действия неправовых муниципальных актов. Как отмечают авторы одного из комментариев к статье 251 ГПК РФ: «целью судебного разбирательства по делам об оспаривании нормативных правовых актов является лишение юридической силы нормативного акта, противоречащего федеральному закону или иному нормативному акту, имеющему большую юридическую силу, а задачей – защита прав неопределенного круга лиц, на который распространяются действия оспоренного нормативного акта. В том случае, когда нормативный акт признан утратившим силу, указанная цель может считаться достигнутой, а задача – выполненной, что делает судебное разбирательство бессмысленным»[9].

3. Никакого автоматического ограничения или изменения правового статуса субъектов принявших незаконный акт, его отмена в судебном порядке не влечет. Это исключает карательную (штрафную) составляющую отмены акта, которая свойственна для большинства мер ответственности, выступающих в виде наказаний. 

4. Выполнение обязанности органа или должностного лица местного самоуправления исполнять судебное решение об отмене правового акта, подкреплено ответственностью в виде угрозы роспуска или соответственно отстранения от должности. Такая взаимосвязь между мерами защиты и мерами ответственности наблюдается достаточно часто, что само по себе можно рассматривать как косвенное подтверждение справедливости тезиса об отнесении рассматриваемой меры принуждения к мерам защиты.

5. Как правило, применение мер ответственности всегда связывают с необходимостью установление вины субъекта. В данном случае этот вопрос вообще не обсуждается, достаточно правовой оценки содержания самого акта как незаконного. Не имеет значение также и то, по каким причинам издан незаконный акт – ввиду пренебрежения законом или же сложности и неясности регулируемых отношений.

6. Судебное решение об отмене правового акта может следовать после предусмотренной смены персонального состава органа или должностного лица, принявшего незаконный акт. Известно множество случаев, когда до окончания срока своих полномочий должностным лицом (лицами) местного самоуправления, особенно не претендующим на новое избрание, принимались десятки незаконных актов. Отмену таких актов с трудом можно рассматривать, как меру ответственности тех, кто был носителем власти, или ныне действующих субъектов муниципальной власти. Это приводит нас так же к выводу о том, что отмена незаконного акта вообще не имеет персонифицированной направленности, что разительно ее отличает от мер юридической ответственности, которые всегда, так или иначе, предусматривают ограничительное воздействие на интересы конкретных субъектов права.

На основании изложенного, с нашей точки зрения, отмена незаконного (неконституционного) правового акта должна быть «квалифицирована» как мера защиты. Она не носит персонифицированной направленности и применяется для восстановления единства правового пространства. Ее особенность состоит в том, что она применяется не к человеку, как к субъекту права, а к объектам правовой действительности, представляющим собой правовые акты-документы, функционирующие самостоятельно в правовом поле и опосредующие волю носителей соответствующих властных функций. Этот вывод, приводит нас так же к возможности более широкой трактовки и понимания государственного принуждения, при котором принуждающее воздействие может сводиться не только к воздействию на субъектов правоотношений, но и на отражающие их волю правовые акты.

 

Литература:

1. Авакьян С.А. Конституционное право России. В 2 т. Т.1. – М.: Юрист, 2005. С. 108.

2. Зражевская Т.Д. Ответственность по советскому государственному праву. – Воронеж: Изд-во Воронеж. ун-та, 1980. С. 84.

3. Самощенко И.С., Фарукшин М.Х. Ответственность по советскому законодательству. – М.: Юридическая литература, 1971. С. 212-213.

4. Краснов М.А. Ответственность в системе народного представительства: Авторе. дис... доктора юр. наук. – М., 1993. С. 18; Шон Д.Т. Конституционная ответственность // Советское государство и право. 1995. № 7. С. 41.   

5. Шон Д.Т. Конституционная ответственность // Советское государство и право. 1995. № 7. С. 41.   

6. Кондрашов А.А. Конституционно-правовая ответственность в Российской Федерации. – М.: Юрист, 2006. С. 282.

7. Овсепян Ж.И. Юридическая ответственность и государственное принуждение (общетеоретическое и конституционно-правое исследование). С. 274.

8. Актуальные проблемы конституционно-правовой ответственности: обзор научной конференции // Государство и право. 2002.  № 2. С. 114-121.

9. Научно-практический комментарий к Гражданскому процессуальному кодексу Российской Федерации / Под ред. В.М. Жуйкова, В.К. Пучинского, М.К. Треушникова. – М.: Городец, 2003.