Магдилов М.М.
К.ю.н.Доц.каф.
теории государства и права ДГУ
Нормативно-правовые основы разделения
властей на федеральном уровне
Разделение властей не есть некий шаблон, одинаково
применяемый во всех странах. Его конкретное воплощение каждый раз предопределяется
конкретными условиями страны, для чего необходима конкретная
концептуально-политическая модель его реализации, адекватно выраженная и
закрепленная в системе правовых норм, регулирующих государственные
властеотношения в каждом отдельном
случае (структура органов государства, их полномочия, взаимоотношения и т.д.).
Несмотря на то, что принцип разделения властей целостен, как в своих
теоретических истоках, так и в содержательной стороне, его применение при
построении разных государственных систем имеет ряд важных особенностей. Общие
требования организации власти, заключающиеся в теории разделения властей,
находят разнообразное толкование и воплощение при сохранении демократического
политического режима,о чем и пойдет речь в данной статье.
Механизм горизонтального разделения властей в
Российской Федерации отличается большой сложностью и не вписывается в рамки
известных моделей реализации принципа разделения властей. При этом явно
прослеживаются политико-правовые механизмы, свойственные смешанной форме
правления.
Нормативно-правовую основу разделения властей в
федеративном государстве составляют: федеральная Конституция, федеральные
конституционные законы и законы Российской Федерации, регламентирующие основные
принципы формирования органов государственной власти на региональном уровне,
договоры между федеральными органами государственной власти и органами
государственной власти субъектов федерации, конституции (основные законы)
субъектов федерации, а также региональные законы.
Носителем законодательной власти и представительным
органом в России является Федеральное собрание, состоящее из двух палат. Это –
Государственная дума, депутаты которой
избираются населением страны путем всеобщих выборов, и Совет Федерации, который
формируется путем косвенных выборов. Основным средством руководящего и
формирующего воздействия законодательной власти на деятельность органов
исполнительной власти является принятие законов, обязательных для всех граждан,
юридических лиц, органов государственной власти и органов самоуправления.
Контрольные функции законодательной власти исчерпываются контролем за
исполнением бюджета и образованием специального органа такого контроля, правом
Государственной думы решать вопрос о доверии Правительству.
Исполнительной властью наделено Правительство
Российской Федерации (ч.1, ст. 110), которое несет ответственность за свою
деятельность, как перед Президентом страны, так и перед Государственной думой
(ст. 117). Правительство РФ состоит из Председателя Правительства РФ,
заместителя Председателя Правительства РФ и федеральных министров (ч.2 ст.110).
Председатель Правительства РФ определяет основные направления деятельности
Правительства РФ и организует его работу (ст. 113).
Судебная власть, согласно Конституции РФ 1993 года,
представлена Верховным судом РФ, Высшим арбитражным судом РФ и
Конституционным судом РФ.
Это то, что касается разделения властей по
горизонтали, которое в целом воспроизводится и в регионах РФ, в частности в
Дагестане. Так, проведенный нами по материалам сети Интернет сравнительный
анализ нормативно-правовых актов субъектов Федерации показал преимущественную
однородность регламентации взаимоотношений различных ветвей власти при
реализации принципа разделения властей в субъектах РФ. Некоторые сравнительные
материалы по органам власти субъектов РФ Северо-Кавказского региона приведены в
приложении к диссертации. Они свидетельствуют о том, что в субъектах РФ
заложенный в Конституции РФ 1993 г. механизм разделения властей, хотя им и были
предоставлены широкие полномочия в этой сфере, в принципе воспроизводится и на
региональном уровне. Поэтому законодательная власть в субъектах реализуется
через региональные парламенты, исполнительная – через главу субъекта, высшее
должностное лицо либо главу правительства субъекта, судебная власть в субъектах
РФ представлена федеральными судами и судами субъекта Федерации
(конституционные (уставные) и мировые суды).
Сложнее обстоит дело с разделением властей по
вертикали. Так, Конституция России 1993 года
закрепила федеративную форму государственного устройства страны (ст.1). При
этом надо отметить, что российский федерализм как распределение власти по
вертикали, установление сдержек и противовесов в отношениях между федеральными
органами власти и органами субъектов, ее составляющих, находится еще на стадии
становления. Тем не менее, можно отметить некоторые принципиальные основы и
особенности его развития[1].
Статья 5 Конституции
закрепляет принципы федеративного устройства страны: ее государственную
целостность, единство системы государственной власти, разграничение предметов
ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и органами
государственной власти субъектов Федерации, равноправие субъектов Федерации.
Нормативной основой
разделения властей в Российской Федерации являются наряду с Конституцией
Российской Федерации, конституции (уставы) субъектов Федерации, федеральные
конституционные законы, федеральные законы и законы субъектов Федерации, иные
нормативно-правовые акты.
Суверенитет Российской
Федерации распространяется на всю ее территорию (ч.1 ст.4). Территория
Российской Федерации включает в себя территорию ее субъектов, внутренние воды и
территориальное море, воздушное пространство над ними (ст.67). Конституция
Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и
применяется на всей территории России. Законы и иные правовые акты, принимаемые
в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской
Федерации (ч.1 ст. 15). Законы и иные правовые акты субъектов Федерации не
могут противоречить федеральной Конституции и законам (ст.76). Верховенство
федеральной Конституции и законов призвано обеспечить единство, согласованность
и стабильность правовой системы страны.
Система органов
государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими
самостоятельно, в соответствии с основами конституционного строя Российской
Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных
органов государственной власти, установленными федеральным законом (ст.77).
Поэтому принцип разделения властей, закрепленный в статье 10 Конституции,
распространяется и на организацию органов государственной власти субъектов
Федерации.
Президент и Правительство
Российской Федерации обеспечивают в соответствии с Конституцией осуществление
полномочий федеральной государственной власти на всей территории России
(ст.78). Президент РФ вправе приостанавливать действие актов органов
исполнительной власти субъектов Федерации в случае противоречия этих актов
Конституции РФ и федеральным законам (ст.85). Указы Президента РФ и
постановления Правительства РФ обязательны для исполнения на всей территории
страны (ст.90, 115).
Конституция, закрепляя
равноправие субъектов Федерации относительно федеральных органов
государственной власти, а также во взаимоотношениях друг с другом (ч.4 ст.5), в
то же время признает особый статус республик в составе Российской Федерации.
Республики имеют признаки и атрибуты государств: Конституция, государственный
язык, высшие органы власти, герб, флаг, гимн. Другие субъекты Федерации с позиции
Конституции Российской Федерации являются государственными образованиями,
имеющими только свои устав и законодательство. Разнородный правовой статус
субъектов Российской Федерации определяется спецификой национальных отношений в
России. Признавая особый статус республик как государств, созданных по
национально-территориальному признаку, Конституция, тем не менее, фиксирует для
них состояние членства в федерации как определяющее начало политико-правового
статуса всех субъектов Федерации (ст.65).
По верному определению А.Т. Рагимова, «Основной закон
Российской Федерации, провозглашая в качестве основополагающего принципа
идеологию разделения властей, тем самым определил направления совершенствования
деятельности государственного аппарата, предопределил его место и роль в
обществе, в экономических и социальных преобразованиях. Главным в теории
разделения властей является четкое разграничение полномочий, прежде всего,
между различными ветвями государственной власти»[2].
Как в любом федеративном государстве, Конституция России закрепляет
разграничение предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами
(ст.71-73). Правда, часть 3 статьи 5 говорит лишь о "разграничении
предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской
Федерации и органами государственной власти субъектов Российской
Федерации" при единстве системы государственной власти и государственной
целостности России. То есть субъектами разделения власти по вертикали в
Российской Федерации признаются лишь органы государственной власти, а
разделяются лишь сферы общественных отношений, по которым органы
государственной власти каждого уровня наделяются соответствующей компетенцией.
По российской модели вертикального разделения властей
предметы ведения - это, в одном случае, области государственного управления
(внешняя политика, международные отношения, оборона, безопасность) и объекты, в
отношении которых осуществляются управление и регулирование (транспорт, банки,
метеорологическая служба), а в другом - отрасли законодательного регулирования
(уголовное, уголовно-процессуальное и т.д.).
Действующая Конституция России выделяет две группы
полномочий Российской Федерации: исключительную и совместную с субъектами, ее
составляющими. Полномочия субъектов Российской Федерации определяются по
остаточному принципу. Статья 71 Конституции фиксирует закрытый перечень
предметов ведения, принадлежащих исключительно Федерации, а статья 72 -
закрытый перечень предметов совместного ведения Российской Федерации и ее
субъектов.
Особенность разделения власти по вертикали в России
определяется тем, что отношения между Федерацией и ее субъектами традиционно
строились и продолжают строиться на довольно жесткой, централизованной основе.
Поэтому Федерации принадлежат не только те социально-экономические сферы и
полномочия, которые необходимы для обеспечения жизнедеятельности единого
государства, но и те, которые защищают от полной и окончательной дезинтеграции
некогда централизованный политический организм. Так, к исключительному ведению
Федерации отнесены вопросы судоустройства, законотворчество в гражданском,
гражданско-процессуальном, уголовном, уголовно-процессуальном,
арбитражно-процессуальном отраслях права.
Предметы совместного ведения - это сферы общественных
отношений, которые по Конституции отнесены к ведению Федерации, но к
нормативному регулированию и управлению которыми допускаются и субъекты
Федерации.
Согласно статье 73 Конституции к предметам ведения
субъектов Федерации относятся все вопросы, не обозначенные в статьях 71 и 72
Конституции. Фактически это те сферы общественных отношений, которые связаны с
их внутренними задачами, базируются на "внутренних" коммуникациях и
финансовых ресурсах, реализуются собственными структурами управления: система
органов государственной власти, административно-государственное устройство,
управление "своей" собственностью, региональные программы и
инфраструктура, развитие объектов культуры и т.д.
Полномочия Федерации, закрепленные в статье 71
Конституции, реализуются через федеральные конституционные законы и федеральные
законы, которые принимаются федеральным парламентом и непосредственно действуют
на всей территории страны. В сфере совместного ведения принимаются федеральные
законы и в соответствии с ними - законы и иные нормативные акты субъектов Федерации.
По вопросам, которые находятся вне пределов ведения федерации и совместного
ведения, субъекты Федерации принимают законы по своему усмотрению (ст.76).
Конституция не определяет, какими должны быть федеральные законы в сфере
совместного ведения Федерации и субъектов. Очевидно, они должны носить рамочный
характер, позволяя субъектам Федерации полноценно отражать на нормативном
уровне свою специфику.
Действительно, статьи 11 и 78 Конституции России
допускают заключение двусторонних договоров и соглашений между органами власти
Федерации и субъектов Федерации. Но это – внутригосударственные акты, которые
служат способом саморегуляции Федерации, перераспределения предметов ведения и
полномочий, то есть компетенции между органами государственной власти разных уровней
единого государства. Эти договоры не должны и не могут регулировать
разграничение власти между Российской Федерацией и составляющими ее субъектами,
устанавливать либо изменять конституционный статус субъекта Российской
Федерации, ибо это - предмет исключительно конституционного регулирования. В
действительности имеет место отождествление двух разных по своей природе
договоров: между Федерацией и субъектами как политико-правовыми общностями и
между органами государственной власти разных уровней в рамках общей
государственности.
На практике большинство из подписанных в настоящее
время договоров между федеральными органами государственной власти и органами
государственной власти субъектов Российской Федерации предусматривают
перераспределение власти по вертикали посредством: передачи вопросов
исключительного ведения Федерации в ведение субъектов Федерации или в
совместное ведение; закрепления вопросов совместного ведения в ведении
субъектов Федерации; расширения перечня предметов совместного ведения, установленного
в статье 72 Конституции России.
Предметом договоров между органами государственной
власти Федерации и ее субъектов может быть лишь их компетенция, совокупность
властных полномочий в определенных сферах общественной жизни, но никак не
распределение предметов ведения. Договоры между органами государственной власти
двух уровней должны использоваться лишь для детализации объема прав и
обязанностей носителей государственной власти по тем или иным вопросам, если в
федеральных законах по предметам совместного ведения четко не обозначены
властные "границы" федеральных органов государственной власти и
органов власти субъектов Федерации. Сложившаяся практика приоритета договора
как правовой формы разграничения компетенции органов государственной власти
Федерации и ее субъектов по отношению к федеральному законодательству
противоречит конституционному принципу равноправия субъектов Российской
Федерации, не способствует укреплению единства государства. Договоры должны
детализировать разграничение компетенции между органами власти разных уровней,
а не корректировать положения федеральной Конституции и законодательства.
Для улучшения качества договорного процесса, на наш
взгляд, необходимо в специальном федеральном законе закрепить следующие
положения:
1)
любой договор между
Российской Федерацией и ее субъектами после его заключения должен
представляться на ратификацию в Совет Федерации;
2)
закрепить в императивной норме верховенство
федерального закона в случае коллизии между договором и федеральным законом,
что исключит какую-либо возможность того, что договор окажется поставленным
выше закона.
Представляется незаслуженным забвение в
конституционно-правовой практике России принятия основ законодательства. По
форме и содержанию основы законодательства как нормативный акт, закрепляющий
общие принципы и цели правового регулирования, нормы прямого действия и
рекомендательные нормы для субъектов Федерации, наиболее соответствует для
конкретизации закрепленного в Конституции разграничения предметов совместного
ведения и полномочий между Федерацией и субъектами.
Выходом в данном случае является и разработка
модельных (типовых) законодательных актов как основы законотворчества субъектов
Федерации по отдельным вопросам совместного ведения Федерации и субъектов. Либо
при принятии федеральных законов по предметам совместного ведения,
непосредственно действующих на всей территории страны, предоставлять отдельным
субъектам Федерации право иного законодательного регулирования или исключить
для них действие отдельных статей данного закона.