РОЛЬ И
МЕСТО СЕНАТА В ВОЗНИКНОВЕНИИ
АДМИНИСТРАТИВНОЙ
ЮСТИЦИИ В РОССИИ В ХVIII - ПЕРВОЙ ПОЛОВИНЕ XIX ВЕКОВ
Рустамова С.М. – к.ю.н.,доцент кафедры гражданского права ДГУ
Рустамова М.А. преподаватель кафедры
гражданскогопроцесса ДГУ
В центре административных преобразований первой четверти
ХVIII века, проводимых Петром I, стояло упразднение Боярской думы и образование
в 1711 году Сената, который сосредоточил в своих руках законодательные,
административные, судебные и контрольные функции. По словам секретаря Екатерины
II Н. Теплова, Петр I, учредив Сенат, "дал прерогативу первым быть
правительством под собою"[1].
Сенат получил уже при Петре I название "Правительствующего Сената",
что должно было подчеркнуть его правовой статус: Сенат являлся высшим органом
государственного управления и подчинялся только царю.
В 1717 году Петр I провел реформу отраслевого управления и
образовал коллегии - органы центрального управления. Были образованы: Коллегия
иностранных дел, Военная коллегия, Адмиралтейц-коллегия, Камер-коллегия,
Штатс-Контор коллегия, Ревизион-коллегия, Юстиц-коллегия, Берг-коллегия,
Мануфактур-коллегия и Коммерц-коллегия. Коллегии заменили громоздкую приказную
систему и разгрузили Сенат от отраслевого управления. Однако с 1722 года
возросло значение Сената как контрольно-надзорного органа за подчиненными ему
коллегиями и за органами управления на местах - в губерниях.
Вводя в России новую систему государственного управления,
Петр I хорошо понимал, что для полного ее успеха необходим постоянный и строгий
надзор за всеми органами управления и должностными лицами, наделенными
правительством какой-либо властью. Важнейшей функцией Сената стал именно такой
надзор - "высший надзор за исполнением законов" всеми другими
органами государства"[2].
Компетенция Сената была определена его Уставом от 3 декабря 1718 года. В пункте
7 Устава Сенату поручается наблюдение за получением в указанный срок рапортов
на указы, "посылаемые из Сената". Установленный ПетромI надзор был
двояким по направленности: тайным и явным.
Частью бюрократического аппарата Правительствующего Сената
стал институт фискалов - специфическая система контролеров, осуществлявшая
наблюдение за всеми должностными лицами в государстве, особенно за их
отношением к "казне". Во главе института фискалов стоял обер-фискал,
подчинявшийся непосредственно Сенату. Обер-фискалу были подведомственны
губернские фискалы, а также фискалы в городах. Указ царя от 17 марта 1714 года
"О должности фискала" в одиннадцати статьях устанавливает задачи и
обязанности этих должностных лиц.
Фискалы осуществляли тайный надзор за деятельностью всей
администрации. Они не вмешивались в порядок решения вопросов, молчаливо следили
за ходом дел и затем доносили обо всем, что, по их мнению, нарушало законность:
об отступлениях администрации от указов, казнокрадстве, взяточничестве.
Информация, поступавшая от провинциальных фискалов к обер-фискалу, затем
докладывалась главному должностному лицу Сената - генерал-прокурору. Недаром
один из исследователей деятельности Сената в ХVIII веке П. Голицын отмечал:
"Фискалы - глаза и уши Сената""[3].
Если фискалы действовали тайно, выступали в роли
регистраторов нарушения царских указов теми или иными должностными лицами и,
следовательно, не могли оказывать существенное влияние на их работу, то
правительство решило дополнить негласный контроль контролем явным,
бюрократическим. Для этого Петр учредил в январе 1722 года должность
генерал-прокурора, который, как было сказано в указе об этой должности, был
"оком государевым".
Задача генерал-прокурора, а затем и губернского прокурора,
должности, учрежденной при императрице Анне Иоановне, состояла не столько в
регистрации нарушений закона со стороны администрации, сколько в их
предупреждении. Поэтому генерал-прокурору и прокурорам было предоставлено право
вмешиваться в обсуждение того или иного вопроса, указывать на незаконность
принимаемого решения и необходимость его пересмотра.
Указом от 12 января 1722 года Петр I усилил
надзорно-контрольную власть Сената, обязав все государственные органы -
коллегии, губернские учреждения, приказы и городские магистраты - доставлять
ежемесячно и ежегодно в Сенат отчеты о своей деятельности"[4].
Центральное место в этих отчетах занимала информация о расходовании казенных
денежных средств, которая особенно тщательно проверялась в Сенате. В случае
обнаружения сенатскими ревизорами в проверяемых отчетах нарушений законов
виновные лица независимо от занимаемой должности и титула строго наказывались.
Одновременно с учреждением прокурорского надзора
устанавливается контроль за деятельностью органов управления посредством
приношения подданными Российской империи челобитий (жалоб) на неправильные и
незаконные действия должностных лиц любого уровня и звания. Во втором пункте
Устава, который очерчивал компетенцию Сената, указывалось на обязанность Сената
рассматривать жалобы на коллегии, канцелярии, приказы, губернские учреждения "[5].
В 1720 году учреждается особая должность
генерал-рекетмейстера для принятия жалоб на волокиту в делопроизводстве
государственных учреждений и на незаконные решения коллегий и других
присутственных мест. В царском Указе от 5 февраля 1722 г. устанавливалась
компетенция генерал-рекетмейстера и следующим образом мотивировалось учреждение
данной должности: "Судьи челобитчикам в делах чинят не малые волокиты, а
другим дела вершат неправедно, тако ж и челобитчики, мимо определенных судов и
Сената, предерзостью своею, прошения свои приносят и подают Его Величеству
Самому, не дая нигде покоя""[6].
Вкратце характеризуя обязанности рекетмейстера, необходимо
сказать, что он обязан был принимать все жалобы на медленное и незаконное
решение дел в коллегиях, канцеляриях, губернских правлениях и представлять эти
жалобы на рассмотрение Сената. Он же должен был наблюдать, за тем чтобы жалобщики
(челобитчики) соблюдали инстанционный порядок подачи жалобы и не приносили ее в
Сенат, минуя коллегии или губернские органы. Особенно не поощрялась подача
жалоб самому императору.
Созданием должности генерал-рекетмейстера Петр I
завершил построение системы эффективного и постоянного контроля за
деятельностью органов государственного управления, как в центре, так и на
местах"[7]. Петровское
законодательство о челобитных (жалобах) много сделало для более правильной
организации государственного управления и установления известного
процессуального порядка в движении жалобы. Законодательство это было
двояконаправленным. Его целью было получение прежде всего ценной информации о
работе государственных учреждений от самого населения. Оно было также направлено
к тому, чтобы подданные всех сословий не страдали от незаконных решений
должностных лиц, а также от волокиты в процессе делопроизводства при решении их
дел.
Время от 1711 до 1763 годов Сенат, можно сказать,
функционировал с компетенцией, установленной Петром I.
Список использованной
литературы:
1. Полн. собр. законов
Российской империи. Т.5. № 3264. СПб, 1830.
2. Полн. собр. законов
Российской империи. Т.6. № 3877. СПб, 1830.
3. Вицын А. Краткий очерк
управления в России от Петра Великого до издания Общего учреждения министерств.
Казань, 1855.
4. Голицын П. Первый век
Сената. СПб, 1910. С.20; См. также: Анпилогов Г. Сенат при Петре I//
Исторический журнал. 1941. № 4.
5. Пресняков А.Е.
Правительствующий Сенат в XVIII столетии// Журн. Мин.
юстиции. 1911. № 3.
6. Филлипов А.Н.
Правительствующий Сенат при Петре Великом и его ближайших преемниках (I711-I741
гг). СПб, I911.
[1]Филлипов А.Н. Правительствующий Сенат при
Петре Великом и его ближайших преемниках (I711-I741 гг). СПб, I911. -С.8
[2]Вицын А. Краткий очерк управления в России
от Петра Великого до издания Общего учреждения министерств. Казань, 1855. –
С.8-9.
[3]Голицын П. Первый век Сената. СПб, 1910.
С.20; См. также: Анпилогов Г. Сенат при Петре I// Исторический журнал. 1941. №
4. – С. 59.
[4]Полн. собр. законов Российской империи. Т.6. № 3877. СПб, 1830.
[5]Полн. собр. законов
Российской империи. Т.5. № 3264. СПб, 1830.
[6] Полн. собр. законов Российской империи.
Т.6. № 3900. СПб, 1830.
[7]Пресняков А.Е. Правительствующий Сенат в XVIII столетии// Журн. Мин. юстиции. 1911. № 3. – С. 18-20.