*99304*

Дополнительные меры по обеспечению правопорядка: ревизия исключительной сферы ведения Российской Федерации.

Федеративное устройство Российской Федерации основано, в числе прочего, на разграничении предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов. Упомянутое разграничение присуще любому государству с федеративным устройством, устанавливается Основным законом (Конституцией) конкретного федеративного государства.

Не касаясь тех или иных отличий в упомянутом разграничении, которые присущи различным федеративным государствам в силу особенностей их возникновения и развития, отметим, что вне зависимости от упомянутых особенностей, специфики, имеется общее, что характеризует все федеративные государства при разграничении полномочий с их субъектами, установлении предметов ведения федеративного государства. В первую очередь, это – отнесение к числу предметов ведения федеративного государства вопросов, связанных с принятием и изменением конституции (Основного закона), иных законов федеративного государства, а также контроль за их соблюдением.

Степень реализации этого основополагающего направления деятельности федеративного государства характеризует не только его безопасность, но и все, что от нее производно. А это – все сферы жизни и деятельности государства и общества.

Иначе говоря, уровень исполнения конституции и федеральных законов, а также собственно способность органов власти и их должностных лиц самим следовать установлениям Закона и эффективно осуществлять контроль за его соблюдением – основной показатель устойчивости, жизнеспособности всякого государства вообще, а федеративного государства в особенности. Применительно к Российской Федерации, принятие и изменение Конституции и федеральных законов, контроль за их соблюдением, отнесены к ведению Российской Федерации пунктом «а» статьи 71 Конституции Российской Федерации (далее по тексту – Конституция).

В соответствии со ст.105 Конституции федеральные законы принимаются Государственной Думой и в течение пяти дней передаются на рассмотрение Совета Федерации. Одобренный Советом Федерации федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования. Президент в течение четырнадцати дней подписывает федеральный закон и обнародует его.

Особенности процедуры принятия федеральных конституционных законов, требующего получение квалифицированного большинства голосов депутатов Государственной Думы (не менее 2/3) и членов Совета Федерации (не менее 3/4), регламентированы специальной нормой - ст.108 Конституции.

Проверка соответствия Конституции иных нормативных правовых актов и договоров, непосредственно указанных в ст.125 Конституции, отнесена указанной нормой к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации.

Этой же нормой (ч.5 ст.125) закреплено право Конституционного Суда давать толкование Конституции по запросам Президента и иных уполномоченных органов.

Надзор за соблюдением Конституции и исполнением законов, действующих на территории нашего государства, согласно ст.1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» (далее по тексту – Федеральный закон), осуществляет прокуратура Российской Федерации. При этом, надзорные полномочия прокуратуры распространяются на органы власти субъектов Российской Федерации, а также на федеральные министерства и ведомства. Собственно Президент и Правительство Российской Федерации в число объектов прокурорского надзора не входят.

Таким образом, законодательная основа соответствующей деятельности, регламентированной п. «а» ст.71 Конституции, вполне ясна и однозначна.

Иное положение складывается на практике, которая не вполне укладывается в вышеописанные законодательные регламентации.

Данное обстоятельство является проблемой, требующей своего анализа, поскольку речь идет о не согласующихся с установлениями Конституции, федеральных законов, не только и не столько нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, каковые акты в обязательном порядке являются предметом прокурорских проверок, а решений самих высших должностных лиц Российской Федерации, которые могут быть предметом рассмотрения лишь Конституционного Суда Российской Федерации и лишь по запросам строго определенного Конституцией (ст.125) ограниченного круга субъектов.

В соответствии с пунктом «г» ст.71 Конституции прокуратура находится в ведении Российской Федерации.

Статьей 129 Конституции установлено: «Полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации определяются федеральным законом» (ч.5). Кроме того, статьей 1 Федерального закона оговаривается, что прокуратура РФ «выполняет и иные функции, установленные федеральными законами» (п.1).

Таким образом, полномочия и порядок деятельности прокуратуры, ее функции по действующему законодательству Российской Федерации определяются исключительно федеральными законами.

Соответствующие полномочия прокуратуры перечислены непосредственно в Федеральном законе (п.2 ст.1).

В число упомянутых полномочий прокуратуры, которые, подчеркнем это вновь, установлены федеральным законом, входит осуществление координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

Содержание данной функции прокуратуры раскрывается в ст.8 «Координация деятельности по борьбе с преступностью» Федерального закона: «Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры координируют деятельность по борьбе с преступностью органов внутренних дел, органов федеральной службы безопасности, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, органов таможенной службы и других правоохранительных органов» (п.1).

Пунктом 2 той же нормы Федерального закона оговорено, что в целях обеспечения координации деятельности соответствующих органов прокурор созывает координационные совещания, организует рабочие группы, истребует статистическую и другую необходимую информацию, осуществляет иные полномочия в соответствии с Положением о координации деятельности по борьбе с преступностью, утверждаемым Президентом Российской Федерации.

В соответствии с Федеральным законом, его статьей 8, Указом Президента РФ от 18 апреля 1996 г. за №567 «О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью» (далее по тексту – Указ №567) утверждено одноименное Положение, в пункте 2 которого указывается, что координация соответствующей деятельности «осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а также настоящим Положением».

Следует также отметить тот факт, что соответствующие полномочия прокуратуры напрямую соотносятся и с Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации, в соответствии с которым (ч.1 ст. 37) «прокурор является должностным лицом, уполномоченным в пределах компетенции, предусмотренной настоящим Кодексом, осуществлять от имени государства уголовное преследование в ходе уголовного судопроизводства, а также надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия».

Более подробные регламентации на этот счет содержатся в утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации Федеральной целевой программе по усилению борьбы с преступностью, основным разработчиком и исполнителем которой является, в первую очередь, опять же прокуратура в лице Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

Таким образом, наличие соответствующего нормативно-правового массива, и то, что в нем вполне недвусмысленно закреплена ведущая роль прокуратуры в обеспечении координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, не вызывают никаких сомнений.

Точнее, не вызывали. До издания Указа Президента Российской Федерации от 11 декабря 2010 г. №1535 «О дополнительных мерах по обеспечению правопорядка» (далее – Указ №1535), которым высшим должностным лицам (руководителям высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации предписано (п.1) образовать постоянно действующие координационные совещания по обеспечению правопорядка в субъектах Российской Федерации и утвердить их состав.

Соответственно, в данном случае координация соответствующей деятельности возложена на глав субъектов Российской Федерации.

Здесь же уместно отметить, что в соответствии с п.3 утвержденного Указом №567 Положения о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью (далее – Положение о координации) указанную деятельность координируют Генеральный прокурор Российской Федерации, прокуроры субъектов Российской Федерации, городов районов и другие территориальные прокуроры, а также приравненные к ним военные и иные специализированные прокуроры.

Напротив, по Указу №1535 координаторами обеспечения правопорядка, организующими взаимодействие, в том числе, территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, выступают не прокуроры, а главы субъектов Российской Федерации.

Кроме того, в отличие от Указа №567, для Указа №1535 характерным является отсутствие ссылок на закон, послуживший основанием для его принятия. Более того, в пояснительной записке к последнему необходимость принятия Указа №1535 объясняется предложениями глав регионов.

Кроме того, несмотря на отсутствие в Указе №1535 каких-либо рекомендаций органам местного самоуправления по поводу местных координационных совещаний, практика создания координационных совещаний уже под эгидой муниципальных властей, аналогичных созданным при главах субъектов Российской Федерации, перенесена и на муниципальный уровень.

Более того, законность распространения этой практики, соответственно, возложения на органы местного самоуправления функций координатора обеспечения правопорядка, уже подтверждена рядом решений судов общей юрисдикции.

Так, первый заместитель прокурора Ростовской области обратился в областной суд с заявлением о признании недействующим с момента принятия пункта 3 постановления главы администрации (губернатора) Ростовской области от 3 февраля 2011 г. за №35 «О создании постоянно действующего координационного совещания по обеспечению правопорядка в Ростовской области». Оспариваемым положением (п.3) названного нормативного правового акта органам местного самоуправления рекомендовано создать аналогичные областному координирующие органы.

Решением Ростовского областного суда от 26 апреля 2011 г. в удовлетворении заявления отказано. Определением Верховного Суда Российской Федерации от 13 июля 2011 г. №41-Г11-40 данное решение оставлено без изменения, кассационное представление участвующего в деле прокурора – без удовлетворения.

Не вдаваясь в какие-либо оценки состоявшихся судебных постановлений, лишь отметим, что их практическим результатом является признание возможности, законности включения в состав местных координационных совещаний (при органах местного самоуправления, которые в соответствии со ст.12 Конституции не входят в систему органов государственной власти), руководителей территориальных органов исполнительной власти (прежде всего, начальников отделов полиции) в соответствующих муниципальных образованиях.

Однако, подобные решения не могут быть признаны законными, поскольку не имеют надлежащих правовых оснований в действующем законодательстве Российской Федерации, в том числе, в Федеральном законе о полиции.

Здесь же необходимо отметить, что приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 20 декабря 2010 г. №445 «Об организации исполнения Указа Президента Российской Федерации от 11.12.2010 №1535 «О дополнительных мерах по обеспечению правопорядка» обязывает (пункт 1) прокуроров субъектов РФ принимать личное участие в качестве постоянных членов в работе создаваемых главами субъектов Российской Федерации координационных совещаний (подчеркнуто нами – Э.П., Н.П.); военным прокурорам и приравненным к ним прокурорам иных специализированных прокуратур предписано участвовать в работе совещаний по согласованию с главами субъектов РФ в рамках предоставленной компетенции.

О возможности функционирования аналогичных совещаний, созданных органами местного самоуправления, соответственно, участия в них прокуроров городов и районов, в приказе, как и в Указе №1535, не упоминается.

Представляется, что вышеупомянутые приказ Генерального прокурора и судебные постановления, которые как это видно, не согласуются между собой, лишь еще более усугубили ситуацию с применением Указа №1535.

Изначальная коллизия между указами №№567, 1535, а фактически - между Указом 1535, с одной стороны, и Конституцией, федеральными законами, с другой, стала еще более отчетливой.

Участие в координационных совещаниях при главах субъектов РФ руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти (МВД, ФСКН, ФСБ, ФСИН, ФССП и др.) имеет какую-то, прямо скажем, очень условную логику.

Все-таки, все указанные структуры относятся к органам исполнительной власти, которые в соответствии с Конституцией (ст.77) образуют единую систему исполнительной власти.

В то же время, Конституция не содержит никаких оснований для распространения административных полномочий, в какой-либо их форме, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и их руководителей на территориальные органы федеральных органов исполнительной власти и руководителей последних.

Еще более отчетливо концептуальную несостоятельность рассматриваемой формы координации характеризует отмеченное выше включение в состав упомянутых совещаний под председательством глав субъектов прокуроров соответствующих субъектов, на которых Федеральным законом (ст.ст.1, 21) возложен надзор за исполнением законов теми же главами. Эта новелла представляется, как минимум, не вполне согласующейся со статусом и полномочиями прокуратуры, установленными Конституцией и федеральными законами.

Более дословное, нежели в вышеупомянутом постановлении губернатора Ростовской области, исполнение Указа №1535 можно рассмотреть на примере Республики Дагестан.

Указом Президента Республики Дагестан от 13 января 2011 г. №6 «О координационном совещании по обеспечению правопорядка в Республике Дагестан» образовано названное совещание (п.1), утверждено Положение о координационном совещании по обеспечению правопорядка в Республике Дагестан (далее – Положение) и состав совещания (п.2).

Согласно Положению, координационное совещание по обеспечению правопорядка в Республике Дагестан (далее – совещание) является постоянно действующим совещательным органом при Президенте Республики Дагестан, образованным для координации деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти по Республике Дагестан, органов исполнительной власти Республики Дагестан, органов местного самоуправления, а также для организации взаимодействия указанных органов с институтами гражданского общества и социально ориентированными некоммерческими организациями по вопросам обеспечения правопорядка в Республике Дагестан (п.1).

Как указано в пункте 2 Положения, нормативной основой деятельности совещания является не только федеральное, но и республиканское законодательство. При этом вновь отметим, что основной состав упомянутого совещания образуют руководители территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и прокуратуры, полномочия и порядок деятельности которых регламентированы Конституцией и федеральными законами.

В соответствии с пунктом 3 Положения в число основных задач координационного совещания входят: «анализ «эффективности деятельности Министерства внутренних дел по Республике Дагестан и иных территориальных органов федеральных органов исполнительной власти по Республике Дагестан, органов исполнительной власти республики Дагестан и органов местного самоуправления по обеспечению правопорядка в Республике Дагестан» (абзац 2); «организация взаимодействия территориальных органов федеральных органов исполнительной власти по Республике Дагестан, органов исполнительной власти республики Дагестан и органов местного самоуправления, а также указанных органов с институтами гражданского общества и социально ориентированными некоммерческими организациями по вопросам обеспечения правопорядка в Республике Дагестан» (абзац 4).

Председателем Координационного совещания является Президент Республики Дагестан (п.5).

Председатель Координационного совещания осуществляет руководство деятельностью совещания, распределяет обязанности между членами Координационного совещания (п.7).

Члены Координационного совещания обладают равными правами при обсуждении рассматриваемых на заседании вопросов (п.10).

Решения Координационного совещания оформляются актами Президента Республики Дагестан, а в необходимых случаях – актами Правительства Республики Дагестан (п.12).

Контроль за исполнением решений Координационного совещания осуществляется в порядке, определяемом председателем Координационного совещания (п.13).

Организационное обеспечение деятельности Координационного совещания осуществляет аппарат Совета Безопасности Республики Дагестан (п.15).

А теперь вернемся к терминам, поскольку, как отмечалось выше, координация борьбы с преступностью возложена на прокуроров, а координация обеспечения правопорядка – на глав субъектов Российской Федерации. И это отличие, помимо всего прочего, должно иметь также и логическое обоснование.

Может быть дело в том, что преступность и правопорядок имеют отличное содержание, поскольку не являются тождественными терминами?

Правопорядок характеризует степень фактического отражения в сложившейся системе общественных отношений требований права и законности. Его также определяют как состояние фактической упорядоченности общественных отношений, выражающих реальное, практическое осуществление требований законности (Алексеев С.С. Общая теория права. Т.1. М., 1981. С.235).

В сети «Интернет» на веб-сайте «Википедия» дается следующее определение: «Правопоря́док — состояние общественных отношений, при котором обеспечивается соблюдение закона и иных правовых норм, одна из составных частей общественного порядка. Это состояние фактической урегулированности социальных связей, качественное выражение законности. Кроме правовых норм соблюдение правопорядка в обществе обеспечивается обычаями, нормами морали и нравственности, внутренними правилами организаций и др. Правопорядок характеризуется уровнем законности в государстве и степенью реализации прав и свобод граждан, а также исполнением ими и государственными органами возложенных законом обязанностей» (http://ru.wikipedia.org/wiki/).

Престу́пность — это исторически изменчивое социальное и уголовно-правовое негативное явление, представляющее собой систему преступлений, совершённых на определённой территории в тот или иной период времени (Криминология: Учебник / Под ред. Н. Ф. Кузнецовой, В. В. Лунеева. М., 2004. С. 90.).

Из приведенных выше дефиниций очевидно, что «китайская стена» между соответствующими терминами отсутствует, они очень тесно взаимосвязаны и взаимозависимы.

Очевидным является тот факт, что состояние правопорядка характеризуется в первую очередь состоянием преступности. И наоборот. Вместе с тем, правопорядок по определению понятие более широкое, нежели преступность.

Впрочем и без сопоставления соответствующих терминов и поиска логического обоснования различия конструкций указов №567 и №1535 понятно, что обеспечение законности во всех ее ипостасях – это основная функция прежде всего прокуратуры. И коль скоро речь идет о координаторе процесса обеспечения правопорядка (качественное состояние законности), то главным «действующим лицом» в этом действе должна быть прокуратура, а не органы исполнительной власти и местного самоуправления.

Последние к тому же, являясь в соответствии с Федеральным законом объектом надзора, осуществляемого соответствующими территориальными прокуратурами, в результате реализации Указа №1535 стали координировать деятельность правоохранительных органов, координация деятельности которых по борьбе с преступностью возложена Федеральным законом и Указом №567 на прокуратуру, а в конечном счете и деятельность самой прокуратуры.

В этом смысле Указ №1535, на наш взгляд, не согласуется с требованиями Конституции РФ, Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», иных федеральных законов («О полиции», «О Федеральной службе безопасности», «О судебных приставах» и др.).

По этой причине данный Указ, установленные им дополнительные меры по обеспечению правопорядка не могут быть оценены положительно.

Если же вопрос действительно заключается в острой практической необходимости зафиксированной в Указе №1535 конструкции укрепления правопорядка, соответственно, неспособности решить эту задачу в рамках установленного Конституцией и федеральными законами порядка организации и деятельности надзорно-контрольных органов федерального подчинения, то это свидетельствует о наличии серьезных проблем в деятельности не только и не столько «силового блока» государства, но и федеральной власти в целом. О проблемах федеральной власти не только в деятельности по обеспечению правопорядка.

Кандидат юридических наук, доцент,

старший советник юстиции Н.Н.Примов

кандидат исторических наук Э.Н.Примова