*99518*
Основные этапы становления и развития правового института главы
муниципального образования
по законодательству России
в 1990-2000-е годы
Бестужий Александр Игоревич
аспирант ФГБОУ ВПО
«Ставропольский государственный университет»
(г.Ставрополь)
Е-mail: alexkavkaz@bk.ru
Появление правового института главы
муниципального образования в нашей стране связано с процессом демократизации
управления низовыми территориями в советском государстве, появлением первых
законодательных актов, посвященных вопросам местного самоуправления.
Так, в 1990г. был принят Закон «Об общих
началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» [4], которым была
заложена основа для развития местного самоуправления на всей территории
Советского Союза. Именно этим законодательным актом впервые в отечественное
законодательство было введено понятие местного самоуправления.
Согласно Закону 1990г., основным звеном
системы местного самоуправления являлись местные Советы (ст.3 Закона),
коллегиальные представительные органы, формируемые населением соответствующих
территорий на основе всеобщих, равных, прямых выборов при тайном голосовании.
Система местного самоуправления, в
соответствии с ч.1 ст.2 Закона, включала местные Советы народных депутатов,
органы территориального общественного самоуправления (советы и комитеты
микрорайонов, жилищных комплексов, домовые, уличные, квартальные, поселковые,
сельские комитеты и другие органы), а также местные референдумы, собрания,
сходы граждан, иные формы непосредственной демократии.
В этом законодательном акте прямо не
говорилось о таком должностном лице местного самоуправления как глава
муниципального образования, хотя были созданы организационно-правовые основы
создания системы органов местного самоуправления на новых более демократических
принципах, чем это было ранее.
В 1991г. был принят Закон РСФСР «О местном
самоуправлении в РСФСР». [3] С этим законодательным актом связывается начало
качественно нового этапа развития местного самоуправления в России. [1; 6; 7]
В Законе от 6 июля 1991г. № 1550-1 «О
местном самоуправлении в РСФСР» содержалось новое российского законодательства
определение местного самоуправления: система организации деятельности граждан
для самостоятельного и под свою ответственность решения вопросов местного
значения исходя из интересов населения, его исторических,
национально-этнических и иных особенностей.
Статья 2 Закона была посвящена системе
местного самоуправления, под которой понималась совокупность органов местного
самоуправления и форм реализации местного самоуправления населением - местные
Советы народных депутатов, местные администрации, местные референдумы, собрания
(сходы) граждан, иные территориальные формы непосредственной демократии, а
также органы территориального общественного самоуправления населения.
Основным органом местного самоуправления в
соответствии с Законом 1991 г. являлся Совет народных депутатов. Они могли быть
разных уровней и наделялись обширными полномочиями в сфере организации
управления территориями.
Нужно отметить, что работу Совета возглавлял
его председатель. В компетенцию председателя Совета входили вопросы, который в
соответствии с действующим законодательством Российской Федерации о местном
самоуправлении, относятся к ведению главы муниципального образований,
возглавляющего представительный орган муниципального образования.
Согласно ст.29 Закона 1991 г. в подчинении
Совета находилась местная администрация – орган управления, который исполнял
исполнительно - распорядительные функции, обеспечивал права и законные интересы
органов местного самоуправления и граждан.
Работу местной администрации возглавлял ее
глава. Глава администрации должен был избираться сроком на пять лет путем
всеобщих прямых и равных выборов на территории соответствующего Совета при
тайном голосовании.
Полномочия главы местной администрации
были также достаточно обширными и по своему характеру сходны с полномочиями
главы муниципального образования, избранного на основе всеобщих выборов,
возглавляющего администрацию муниципального образования по действующему в
настоящее время в Российской Федерации законодательству о местном самоуправлении.
Однако, должности главы муниципального
образования в системе органов местного самоуправления в законодательстве России
по-прежнему не было.
Впервые такая должность была введена
Указом Президента Российской Федерации от 26 октября 1993 г. №1760 «О реформе
местного самоуправления в Российской Федерации». [10] Согласно этому акту, была
прекращена деятельность городских и районных Советов народных депутатов, их
функции были переданы соответствующим местным администрациям, а главы местных администраций,
вплоть до проведения выборов глав муниципальных образований, должны были
исполнять их полномочия.
Необходимость учреждения должности главы
муниципального образования, на наш взгляд, была продиктована объективными
причинами и к этому времени стала очевидной.
Во-первых, наделение примерно равными
полномочиями главы местного Совета депутатов и главы местной администрации при
определенном стечении обстоятельств могло привести к обострению борьбы за
власть или к двоевластию, что в свою очередь непременно сказалось бы на
эффективности управления.
Во-вторых, стал важным вопрос о
персонификации власти, когда для населения власть ассоциируется с каким-либо
одним человеком. На самом деле этот человек может замещать должность, не
имеющую ключевого значения в системе органов местного самоуправления, так как
ключевым органом в системе местного самоуправления всегда будет
представительный орган муниципального образования.
В-третьих, с точки зрения организации
государственного контроля за органами местного самоуправления и установления
ответственности перед государством более целесообразно вводить институт главы
муниципального образования.
В-четвертых, наделение гражданина
Российской Федерации полномочиями главы муниципального образования
непосредственно населением должно было, с одной стороны, решить вопрос о
доверии власти, тем самым помочь главе муниципального образования в принятии
самостоятельных решений, а с другой стороны, позволить ему координировать деятельность
всех органов муниципального образования.
В 1993 г. была принята Конституция России,
в ст.12 которой сказано: «В Российской Федерации признается и гарантируется
местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий
самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов
государственной власти».[5]
Новая конституционная система местного
самоуправления предполагает организационное обособление местного самоуправления
от органов государственной власти. В Конституции России 1993 г. определены
общие организационные основы местного самоуправления, который в последствие
должны были получить свое развитие в соответствующих федеральных законах.
Нужно отметить, что начало 1990-х годов
было сложным как для всего российского государства, так и для местного
самоуправления. Как отмечал В. Гельман, «Критическим моментом, во многом
определившим последующее развитие местного самоуправления, стал 1993 год, когда
в течение буквально двух месяцев федеральной исполнительной властью были
реализованы два прямо противоположных друг другу по смыслу, но вполне сходных
по механизму принятия решения: в октябре 1993 — роспуск Советов и передача полномочий
местного самоуправления назначенным «сверху» главам администраций, а в декабре
1993 — принятие Конституции, декларировавшей независимость органов местного самоуправления
от государства. Оба этих шага явились не итогом согласования позиций различных
политических сил общества, а результатом ситуативной расстановки сил в рамках
исполнительной власти.» [8]
28 августа 1995г. был принят Федеральный
закон №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации», который в развитие норм Конституции России 1993 г.
определил наиболее общие принципы и правила организации и осуществления
местного самоуправления в Российской Федерации.
В соответствии с п. 1 ст. 16 Федерального
закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» уставом муниципального образования могла
быть предусмотрена должность главы муниципального образования – выборного
должностного лица, возглавляющего деятельность по осуществлению местного
самоуправления на территории муниципального образования. При этом, «Норма этого
пункта диспозитивна, поэтому в одном муниципальном образовании глава может
быть, в другом сочтут, что такая должность не нужна». [2]
До вступления в силу Закона 1995 г.
применялись понятия «глава местной администрации»[10] и «глава местного
самоуправления» [3], хотя четкого толкования их не было. А в Указе Президента
РФ от 26 октября 1993 г. № 1760 «О реформе местного самоуправления в Российской
Федерации» они рассматривались как синонимы.
Начиная с 1995 года термин «глава
муниципального образования» имеет однозначное толкование и применение как в
законодательстве о местном самоуправлении, так и в науке муниципального права
России.
До принятия в 2003 году нового
Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации», как отмечает В.И. Гончаров, определение места главы
муниципального образования в структуре органов местного самоуправления, имело
несколько вариаций:
– глава местного самоуправления
возглавляет местную администрацию;
– глава местного самоуправления
возглавляет представительный орган местного самоуправления;
– глава местного самоуправления
возглавляет и местную администрацию, и представительный орган местного
самоуправления. [2]
Только с принятием Федерального закона от
6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» должность главы муниципального
образования была закреплена в системе органов местного самоуправления в
качестве постоянной и обязательной. Соответственно, в настоящее время в каждом
муниципальном образовании существует такая должность (одновременно и орган
местного самоуправления) как глава муниципального образования.
Список литературы:
1. Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное
право России. – М.: Издательство НОРМА (Издательство группа НОРМА-ИНФРА-М),
2000.
2. Гончаров В.И. Развитие местного
самоуправления в России: теоретико-правовое исследование / под науч. ред. И.С.
Яценко. — Ставрополь: Сервисшкола, 2005
3. Закон РСФСР от 06.07.1991 «О местном
самоуправлении в Российской Социалистической Федеративной Советской Республике»
// ВСНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. №29. Ст.1010.
4. Закон СССР от 09.04.1990г. «Об общих
началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» // Свод законов
СССР. 1990г. Т.1. ст.267.
5. Конституция Российской Федерации от
12.12.1993 г. // Российская газета. №237 25.12.1993
6. Муниципальное право России. / Отв.
ред.Г.Н. Чеботарев. – М.: Юристъ, 2005.
7. Муниципальное право. изд. 3-е,
перераб., доч. / Под ред. Ю.А. Дмитриева. – М.: Изд-во Эксмо, 2005.
8. Политика, практика,
право: Материалы семинаров / Под
ред. С. Рыженкова. – М.: Московский общественный научный фонд; Международный
институт гуманитарно-политических
исследований, 1998.
9. Указ Президента РФ от 22.12.1993 г. №
2265 «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации» // САПП РФ.
1993. № 52. Ст. 5071.
10. Указ Президента РФ от 26.10.1993 №1760
«О реформе местного самоуправления в Российской Федерации (вместе с «Положением
об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период
поэтапной конституционной реформы»)» // Собрание актов Президента и Правительства
РФ. 01.11.1993. №44. ст. 4188