История/1. Отечественная история

к.ист. н. Дрыгина Н.Н.

Астраханский государственный университет, Россия

Реорганизация государственного управления и реформа делопроизводства в России в XVIII в.

В первой четверти XVIII в. в России сложилась новая система государственных учреждений, соответствовавшая особой форме феодально-крепостнического государства – абсолютной монархии. В руках царя сосредоточилась вся полнота власти. Неограниченная власть царя нашла законодательное определение в Уставе о наследии престола 1722 г. и др. актах. Воинский устав 1716 г. гласил: «…его величество есть самовластный монарх, который никому на свете в своих делах ответу дать не должен…» [4, С.325].

С указа от 14 апреля 1702 г. в России началось ведение метрических записей: священники обязывались подавать в Патриарший приказ недельные ведомости о родившихся и умерших. На протяжении всего XVIII в. разрабатывались нормы и правила составления и ведения метрических книг.[1, С.24] Они имели четкий формуляр.

В 1722г. Петр I получил титул императора – это было связано с расширением границ Российской империи. Теперь во главе государства стоял император.

Реорганизация управления государством, начавшаяся реформами Петра I, повлияла и на документирование деятельности учреждений. Перестройка управления проявлялась прежде всего в интенсификации законодательной деятельности.

Реформаторская деятельность Петра I, направленная на укрепление дворянства и купечества, затронула самые различные стороны государственной жизни. В результате административных реформ прекратила свое существование Боярская дума. Вместо нее высшим законосовещательным, административно-распорядительным, судебным и контрольным органом государства стал Правительствующий сенат, образованный указом Петра I от 22 февраля 1711 г. Данный орган был бюрократическим учреждением. Он состоял из равноправных сенаторов. Во главе Сената стоял генерал-прокурор. Решения, каждое из которых требовало единогласия, обсуждались и принимались в общем присутствии Сената. Вся работа с документами велась в канцелярии Сената, которая делилась на столы. Канцелярия была подчинена обер-секретарю, а с 1722г. – генерал – прокурору Сената. Документально оформлялась сама реформа государственного управления. Для организации центрального управления был составлен «план коллежского устройства», установлен должностной и численный состав каждой коллегии.[1, С.24] Всем коллегиям было предписано «сочинить себе регламент».

Коренным преобразованиям подвергся центральный аппарат государственного управления. Реорганизация шла по пути ликвидации приказов и создания новых центральных органов управления – коллегий.

Состав коллегий определился во время коллежской реформы 1718 – 1720 гг. в этот период вместо многочисленных приказов было создано всего 11 коллегий, каждая из которых ведала определенной сферой управления и подчинялась Сенату.

Отличие коллегий от приказов состоял в том, что в коллегиях был коллегиальный порядок рассмотрения и решения вопросов. В этом Петр I видел гарантию более правильного решения вопросов. Он говорил: «все лучшее устроение через советы бывает»[2, С.21]. Так же существенным отличием является то, что если делопроизводство приказов в основном строилось на нормах обычного права, то теперь деятельность коллегий твердо регламентировалось законом. Статус, устройство каждого государственного учреждения оформлялось регламентом. Регламенты коллегий обсуждались в Сенате. И на основании утвержденных регламентов отдельных коллегий, практической деятельности позже был составлен общий регламент – Генеральный, который был утвержден 28 февраля 1720г.[5] Он определял задачи, функции, устройство, порядок работы коллегии.

По Генеральному регламенту коллегия состояла из присутствия (общего собрания членов) и канцелярии. Состав присутствия включал в себя президента, вице–президента, советников и асессоров. Изменился состав служилых людей, которые ведали делопроизводственным процессом. В канцелярию входили: секретарь, переводчик, нотариус, актуариус, регистратор, канцелярист, переплетчик, толмач, вахмистр. Главным ответственным лицом был секретарь.

Подробно была описана организационная работа канцелярии. Возглавлял канцелярию секретарь, которому поручалось общее руководство делопроизводством коллегий. Он готовил дела к заседанию коллегии и докладывал их. От того, как секретарь подготавливал дело к слушанию на заседании, нередко зависело и решение вопроса коллегией. Секретарь вел учет решенных дел и нерешенных дел, хранил печать коллегии.

Были определены обязанности и других членов канцелярии. Нотариус вел протоколы по определенной форме, наблюдал за исполнением решений, принятых коллегией. Регистратор вел журналы входящих и исходящих документов. Канцеляристы составляли тексты документов, копиисты переписывали их набело. Переводчикам поручались переводы с иностранных языков, для устных переводов была должность толмача. За порядком в канцелярии наблюдал вахмистр.

Что касается местного управления, то в период 1708 – 1710 гг. и 1719 – 1720гг. были проведены две губернские реформы. В результате их к концу 1720г. сложилась устойчивая система учреждений местного аппарата управления.

Вся территория государства была разделена на губернии (вначале их было восемь). Во главе губернии стоял губернатор, он возглавлял губернскою канцелярию – орган губернского управления.

Губернии делились на провинции, возглавляемые воеводами, которые осуществляли управление через провинциальные канцелярии.

Реформа Петра I затронула только центральный уровень

государственного управления, почти не отразилась на местных учреждениях. Завершила эту реформу Екатерина II, издавшая 7 ноября 1775 г. «Учреждения для управления губернией Всероссийской империей», которая в корне изменил систему местного управления. В основу реформы было положено разделение административных, финансовых, судебных функций управления. Были созданы губернские правления, казенные палаты, нижние земские суды, уездные казначейства. Все коллегии (за исключением Военной, Адмиралтейской, Иностранных дел) были ликвидированы, а их функции переданы местным учреждениям. Коллегиальный принцип принятия решений был сохранен, а вместе с ним во вновь созданных учреждениях, сохранилась и структура коллегий, и состав чиновников, и организация работы с документами.

Особое значение для организации делопроизводства имела «иерархия властей и мест», установленная «Учреждением для управления губернией 1775 г.» и определявшая порядок взаимосвязей высших, центральных и местных учреждений.

Согласно «Учреждению для управления губернией» порядок решения дел был преимущественно коллегиальным: предварительно дело готовилось для обсуждения, затем рассматривалось на заседании присутствия, после чего готовились «исполнительные» бумаги.

Аппарат местных учреждений XVIII в. по «Учреждению для управления губернией 1775г.», так же как и в коллегиях, состоял из двух частей: присутствия и канцелярии. В состав присутствия губернских учреждений входили советники и ассесоры, имевшие право подписания документов. Штат канцелярских служащих составляли секретари (старшие и младшие), протоколист, регистратор, журналист, канцеляристы, писцы, переводчики и толмачи, архивариус и др.

В судебных учреждениях присутствие составляли председатель, советники и заседатели. Канцелярию возглавлял секретарь. Помимо его, в зависимости от объема работы местного учреждения, штат канцелярии состоял

из чиновников: регистраторов, протоколистов, канцеляристов, писцов.[2, С.33]

Сложной процедурой было и документирование деятельности самого присутственного места. «Учреждение для управления губернией» вводило для этих целей протокол, или журнал заседания.[3, С.43]

Еще более усложнилась система регистрации: каждая передача дела из одного стола в другой, от одного канцелярского служащего другому фиксировалась в реестрах.

Реформы центрального и местного аппарата управления увеличили значительно кадры бюрократии, роль которой в работе государственного аппарата непрерывно повышалась. Бюрократия становится одной из основных опор царского самодержавия.

Литература:

1. Илюшенко М.П., Кузнецова Т.В. Формуляр документа: Учебное пособие. – М.; МГИАИ, 1986. -С.24.

2. История делопроизводства в СССР / под ред. Лившица Я. З. М.: 1974. -С. 21.

3. Митяев К.Г. История и организация делопроизводства в СССР: Учебное пособие/ под ред. А.В.Чернова. – М., 1959. -С.43.

4. Памятники русского права. Вып. 8. М.: Госюриздат, 1961. -С.325.

5. ПСЗ Российской империи. Собрание первое, Т. VI, № 3534.