Рустамова С

Рустамова С.М

к.ю.н., доц. кафедры

гражданского права

Роль и значение Кахановской комиссии в развитии

административной юстиции в России в 60-70 гг. ХIХ века

Реформы 60-70 годов ХIХ века наряду с ростом сельскохозяйственного и промышленного производства привели к ослаблению общественного порядка в сельской местности и к дезорганизации властных структур в губерниях, что нашло выражение в напряженных и конфликтных отношениях между новыми земскими и традиционными государственными (правительственными) органами, в злоупотреблении властью крестьянских должностных лиц, в увеличении пьянства среди сельского населения и преступных деяний. Вот как характеризовалось управление в губернии в одном из документов Кахановской комиссии: "Полный разлад в деятельности всех губернских установлений, обширная, большей частью излишняя и бесплодная переписка, медленное и часто совсем несвоевременное разрешение важнейших потребностей управления, запутанность во взаимных отношениях отдельных установлений между собой, затруднения для населения, не знающего, куда по какому делу обращаться, - составляют такие последствия разрозненности губернской организации, которые не могут не влиять на народное благосостояние"[1].

Такое положение в губернии заставило правящие круги России подумать о реформе всего административного строя губернии и о внесении коррективов в проведенные в 60-70 годах XIX века реформы. 4 сентября 1881 года министр внутренних дел Н.П. Игнатьев представил Александру III доклад об "образовании особой комиссии для составления проектов местного управления". В докладе говорилось о том, что необходимо преобразовать все административные органы в губернии в соответствии с изменившимися по причине проведения реформ 60-70 годов XIX века условиями общественной жизни. После одобрения основных положений императором Александром Ш была образована комиссия, которая вошла в историю как "кахановская" по имени ее председателя - члена Государственного Совета М.С. Каханова[2].

В состав комиссии вошли видные чиновники, сенаторы, проводившие много раз ревизии губерний (С.А. Мордвинов, И.И. Шамшин), представители министерств, в основном заместители министров (И.Н. Дурново, В.К. Плеве), а также представители с мест, из которых выделялись предводители уездного дворянства А.Д. Пазухин и С.С. Бехтеев, выступавшие в качестве экспертов или "местных сведущих людей". Научные круги в Кахановской комиссии представлял видный государствовед и полицеист И. Е. Андреевский. Вскоре из состава комиссии была выделена подкомиссия под названием "совещание", которая подготовила Проект положения об устройстве местного управления. Данное положение и "объяснительные записки" к нему членов комиссии, а также протоколы общих собраний комиссии составили материалы Кахановской комиссии. В 1885 году Кахановская комиссия была закрыта.

Комиссия собрала и подготовила интересный материал, опубликованный в нескольких томах[3]. С.А. Корф писал: "Для будущих историков труды совещания всегда останутся драгоценными документами"[4]. И действительно, материалы комиссии свидетельствуют о добросовестной попытке группы наиболее сведущих в делах управления чиновников и земских деятелей наметить реформу имперской администрации на местах, но без "коренной ломки". Материалы кахановской комиссии так же свидетельствуют о том, что комиссия была ареной большой схватки между теми, кто стоял на платформе проведенных реформ Александра II, и теми, кто полагал, что эти реформы отошли от основ русской жизни и должны быть изменены в соответствии с ними[5]. Начиная свою деятельность, кахановская комиссия (совещание) составила план работы, в соответствии c которым административная реформа должна была охватить все административные учреждения губернии, начиная с организации сельского общества и кончая должностью губернатора. Существующее в губерниях управление не могло быть признано удовлетворительным, т.к. оно не отвечало требованиям "единства, простоты и силы". Поэтому, составляя план работы, комиссия поставила перед собой задачу наметить такие преобразования, которые могли установить живые связи и единство между земскими органами и государственными (правительственными), сделать систему управления в губернии менее запутанной и более понятной населению, сократить бумажные формальности и упростить делопроизводство.

В программу комиссии входило преобразование: сельского общества и его управления; волости и волостного управления; управления городами; полиции и установления ее полномочий; органов земского самоуправления. Наконец, один из вопросов программы предусматривал образование уездного органа смешанного состава для обсуждения и разрешения определенных дел по всем вопросам уездного управления, в том числе по жалобам частных лиц на органы волостного и сельского управления. Один из пунктов программы предусматривал образование на тех же основаниях, как и в уезде, "губернского присутствия", которое могло разрешать дела и рассматривать жалобы частных лиц на уездные органы управления” Дело в том, что комиссия в процессе своей работы установила, что "картина местного управления, начертанная в отчетах ревизовавших сенаторов, свидетельствует и в общих своих чертах, и в изложении отдельных фактов, что местный надзор, сосредоточенный всецело в лице губернатора, в своей исключительно единоличной форме, и по неопределенности связанных с ним прав, недостаточен"[6]. Надзор губернатора касается преимущественно одних только полицейских и крестьянских учреждений, констатировала комиссия. Весьма недостаточен порядок рассмотрения жалоб частных лиц, т.к. последние не знают, куда обращаться со своими жалобами, и зачастую даже предпочитают вовсе не жаловаться. Таким образом, члены комиссии, составляя план работы, выделили вопрос об образовании органа, выполняющего функции административной юстиции, в самостоятельный вопрос[7].

Разработка вопросов административной юстиции в трудах Кахановской комиссии. Комиссия выработала "Проект положения об устройстве местного управления, как вывод из суждений совещания, выделенного из состава учрежденной особой комиссии". К этому Проекту членами комиссии были написаны "объяснительные записки". Из проекта положения и объяснительных записок к нему можно составить картину того, как члены комиссии представляли себе институт административной юстиции в системе государственных, земских и крестьянских органов, которые функционировали в губернии.

Проект Положения об устройстве местного управления включал семь разделов: первый - сельское общество, второй - волостное управление; третий - городское управление; четвертый - полиция; пятый - уездное управление; шестой - губернское управление, седьмой - надзор и контроль за органами управления в губернии[8]. К теме данного исследования имеет отношение седьмой раздел Проекта положения.

Проект положения предусмотрел создание в каждом уезде специального контрольно-надзорного органа смешанного состава - "присутствия уездного управления, не заведующего непосредственно никакой отраслью управления, но наблюдающего лишь за ходом всех дел управления". Присутствие подчинялось губернскому правлению.

Членами присутствия являлись: председатель, избираемый уездным земским собранием и утверждаемый министром внутренних дел, исправник, председатель уездной земской управы. Кроме того, в работе присутствия могли принимать участие: уездный врач, военные должностные лица, кто-либо из мировых судей и работник прокуратуры.

В компетенцию присутствия входило: производство ревизий в городах уезда, в органах крестьянского управления и частных организациях; разрешение споров между уездными органами; привлечение должностных лиц уезда к дисциплинарной ответственности; рассмотрение жалоб на распоряжения и действия уездных органов. Последняя функция - функция административно-судебная[9].

Проект Положения предусмотрел образование в каждой губернии присутствий губернского управления смешанного состава, подчиненного Правительствующему Сенату. Присутствие не заведует непосредственно никакою отраслью управления, "наблюдая лишь за ходом всех дел управления в губернии и рассматривая только важнейшие дела" (ст. 3 Проекта положения)[10].

Состав присутствия губернского управления был определен следующим образом: председательствует в нем губернатор, членами состояли вице-губернатор, губернский предводитель дворянства, начальник финансового управления в губернии, прокурор окружного суда, председатель губернской земской управы и один член по избранию от губернского земского собрания. Кроме того, по отдельным делам в деятельности присутствия губернского управления могли принимать участие другие должностные лица: городской голова губернского города, представители духовного и военного ведомств, председатель окружного суда или его заместитель (статьи 65-67 Проекта положения)[11].

Ст. 64 Проекта положения определяла компетенцию присутствия губернского управления. Оно проводило ревизию органов уездного управления, разрешало споры между различными органами власти в губернии, осуществляло дисциплинарную юрисдикцию. Согласно статьям 61-63 Проекта положения губернское присутствие выполняло функции органа административной юстиции: оно осуществляло надзор за законностью решений земских органов и порядком их обжалования. Незаконные распоряжения членов губернской управы обжаловались в управу, а жалобы на личные действия членов управы приносились в присутствие губернского управления. Если председатель губернского присутствия был не согласен с мнением большинства членов присутствия, то он имел право протеста, в силу которого дело переносилось в Правительствующий Сенат[12].

Жалобы на присутствие уездного управления приносились присутствию губернского управления, а на последнее - Правительствующему Сенату. Статья 38 Проекта положения предписывала подавать жалобы либо тому органу, на который они приносились, либо тому, рассмотрению которого подлежали. Проект положения выражал пожелания при этом, чтобы в законе было точно определено, какие решения по жалобам должны были считаться окончательными и какие нет. Жалобы, поданные ненадлежащему органу, не возвращались жалобщику, а пересылались согласно статье 39 Проекта положения по принадлежности. Можно сказать, что вопрос о порядке обжалования административных актов комиссия справедливо считала "одним из самых важных и существенных в ряду намеченных совещанием положений в отделе о порядке надзора"[13].

Таким образом, анализируя статьи Проекта положения об органах в губернии, которые могли бы осуществлять надзор за законностью в области управления и рассматривать жалобы на решения административных органов, следует сделать два вывода: 1) сравнивая порядок обжалования административных решений в присутствии губернского управления, убеждаешься в том, что он аналогичен порядку обжалования административных решений в присутствие уездного управления; 2) все органы (присутствия) административной юстиции, возникшие в России в пореформенный период, Кахановская комиссия предлагала, как на уездном, так и на губернском уровнях соединить в одном органе.

Необходимо также указать на методологический вывод, который можно сделать при анализе материалов Кахановской комиссии: ее труды сыграли огромную роль в теоретической разработке основных понятий и категорий, образующих институт административной юстиции в России. Так, в одной из "объяснительных записок" к Проекту положения об устройстве местного управления обосновывалось право жалобы частного лица (гражданина), как способа ограждения его прав и интересов от незаконных действий должностных лиц, подчеркивалось, что чем шире поставлено в законе право жалобы, тем "более являет оно обеспечение интересов частных лиц". В другой "объяснительной записке" говорилось, что "вернейшим способом ограждения частных интересов от неправильных и незаконных действий и распоряжений должностных лиц и входящих в состав местного управления коллегий почитается предоставление потерпевшим права жалобы непосредственно суду, как установлению, независимому от администрации и, по существу своему, призванному к восстановлению нарушенных прав вообще"[14].

В записке далее затрагивался чрезвычайно важный вопрос о том, что обжалование административных актов должно иметь место в особых судебных инстанциях. По действующему законодательству "жалобы приносятся в инстанционном порядке, т.е. по начальству, и только дела о вреде и убытках, причиненных нерадением, неосмотрительностью и медленностью должностного лица, производятся по общим правилам гражданского судопроизводства и рассматриваются в особых присутствиях окружных судов или судебных палат, составленных из чинов судебного и административного ведомств"[15]. Между тем, отмечает автор записки, практика уже давно доказала, что инстанционное обжалование по начальству, не представляет достаточных гарантий беспристрастности рассмотрения обжалованных действий или распоряжений.

Кроме того, нельзя не признать, подчеркивалось в записке, "что условия деятельности административных лиц или мест представляют из себя столько особенностей, зависящих от свойств самих обязанностей и средств к их исполнению, что возложение на судебные установления рассмотрения всех жалоб на административные места и лица было бы сопряжено с непреодолимыми практическими затруднениями"[16]. Вследствие этого, делал резюме автор записки, следует создать в уезде и в губернии административные коллегии для рассмотрения жалоб на должностных лиц, причем в законодательстве должно быть четко определено "широкое право жалобы" и упрощен порядок их подачи. Иначе говоря, автор записки резонно ставил вопрос о создании особых судебных органов, т.е. административных судов. Анализируя материалы Кахановской комиссии, С.А. Корф справедливо ставил в заслугу комиссии постановку вопроса о создании подлинных органов административной юстиции - административных судов, хотя (по мнению ученого-административиста), принимая в соображение всю обстановку эпохи Александра III, практическая реализация этой идеи была невозможна[17].

Комиссия в процессе разработки института административной юстиции в условиях России сделала важное подразделение всех жалоб на две группы: на жалобы, в которых указывалось на незаконность личных действий должностных лиц, и на жалобы, в которых обжаловались распоряжения органов управления[18].

Подводя итоги изложенному, следует сказать, что в трудах Кахановской комиссии в целом была разработана концепция административной юстиции, на основе которой предполагалось создание более совершенных органов административной юстиции чем те, которые действовали в России в пореформенный период де-юре и де-факто” Разрабатывая эту концепцию, члены комиссии опирались как на особенности своей страны, так и на опыт функционирования института административной юстиции в странах Западной Европы, прежде всего Франции и Германии. С.А. Корф не совсем справедливо и несколько пессимистично писал в своей работе об административной юстиции в России по материалам Кахановской комиссии: "Проекту комиссии суждено было остаться лишь немым свидетелем для будущих историков тому факту, насколько мало осуществим был институт административной юстиции в государственном строе России в конце XIX века"[19].

Однако органы административной юстиции функционировали в России в пореформенный период, хотя, что следует признать, далеко в несовершенном виде. Кахановская комиссия, выполняя поставленную перед ней задачу преобразования местных органов управления в соответствии с реформами 60-70 годов XIX века и на основе принципа "лучшее - враг хорошего", искала более эффективные формы деятельности института административной юстиции в России. Идеи и положения комиссии не остались "только на бумаге", не "были сведены на нет", как утверждали либеральные правоведы (Б.Н. Чичерин, С.А. Корф, В.М. Гессен и др.). Результаты работы комиссии нашли свое применение: 1) в образовании института земских начальников в 1889 году; 2) в изменении правового положения земских и городских органов управления, что нашло выражение в законах 1890 и 1892 годов; 3) в законодательных проектах П.А. Столыпина в первом десятилетии XX века.

[1] Обзор трудов Особой комиссии под председательством статс-секретаря Каханова/ Сост. М.В. Иславин. Ч. 1. СПб, 1908.

[2] См.: История СССР с древнейших времен до наших дней. Т.5. М., 1968. С.361.

[3] См.: Материалы по преобразованию местного управления. Доставлены губернаторами, земством и присутствиями по крестьянским делам. Ч. 1-3. СПб, 1883-1884.

[4] Корф С.А. Административная юстиция в России. T.1. СПб, 1910. С.364.

[5] См.: Обзор трудов особой комиссии под председательством статс-секретаря Каханова/ Сост. М.В. Иславин. Ч. 1. СПб, 1908. С. 67-74.

[6] Материалы по преобразованию местного управления. Доставлена губернаторами, земством и присутствиями по крестьянским делам. Ч. 1. СПб, 1884. С. 47-55.

[7] См.: Материалы... Ч. 1. СПб, 1884. С. 67-75

[8] См.: Материалы… Ч. 3. СПб, 1884. С. 361-367.

[9] Материалы... Ч. 3. СПб, 1884. С. 375-381.

[10] Материалы... Ч. 3. СПб, 1884. С.402-408.

[11] Материалы... Ч. 3. СПб, 1884. С.400-407.

[12] Материалы... Ч. 3. СПб, 1884. С. 382-385.

[13] Материалы... Ч. 3 СПб, 1884. С. 385-390.

[14] Обзор трудов особой комиссии под председательством статс-секретаря Каханова/ Сост. М.В. Иславин. Ч. 1. СПб, 1908. С. 170.

[15] Обзор трудов особой комиссии под председательством статс-секретаря Каханова/ Сост. М.В. Иславин. Ч. 1. СПб, 1908. С. 171.

[17] Корф С.А. Административная юстиция в царской России. T.I. СПб, 1910. С.409.

[18] Обзор трудов особой комиссии под председательством статс-секретаря Каханова/ Сост. М.В.Иславин. Ч. 1. СПб, 1908. С.170.

[19] Корф С.А. Административная юстиция в России. T.1. СПб, 1910 С. 417.