К.ю.н. Ордина О.Н.

Институт (филиал) МГЮА им. О.Е. Кутафина в г. Кирове, Россия

К вопросу о совершенствовании административного

законодательства России

Место федерального закона в системе источников административного права определяется Конституцией России. Нормативные административно-правовые акты (законы и подзаконные акты) являются источниками административного права России. Согласно п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции России, административное и административно-процессуальное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, следовательно, источниками административного права являются как федеральные законы, так и законы субъектов федерации. В настоящее время происходит дальнейшее развитие административного законодательства, так как продолжает становление система отношений между государством и личностью, совершенствуется структура органов исполнительной власти и местного самоуправления и другое.

Особая роль федерального закона заключается в том, что многие положения Конституции России могут получить свою реализацию только посредством их принятия. Конституция Российской Федерации не устанавливает конкретный перечень вопросов, по которым следует принимать федеральные законы. Следует отметить, что в науке административного права нет четкости в определении понятия «федеральный закон». Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 29 июня 2004 г. № 13 (п. 2.1) [1] указал, что в Конституции России термин «федеральный закон» используется в двух смыслах: 1) в широком, для обозначения всех законов, которые принимаются федеральным законодателем, т.е. как федеральных законов, принимаемых в обычном порядке, так и федеральных конституционных законов; 2) в узком, для обозначения федеральных законов в отличие от федеральных конституционных законов.

На наш взгляд, федеральные законы как источники административного права – это законы, определяющие систему и организацию функционирования федеральных органов исполнительной власти, а также регулирующие осуществление государственного управления в отдельных сферах жизнедеятельности государства и общества или по отдельным его направлениям, устанавливающие, изменяющие или отменяющие нормы административного права на всей территории России.

Современное административное законодательство России, на наш взгляд, представляет собой совокупность разрозненных и несистематизированных федеральных законов. При этом значительная часть административных правоотношений регулируется подзаконными нормативными правовыми актами. Хаотичное развитие административного законодательства России, несогласованность законопроектных работ выдвигают задачу его систематизации. Система федеральных законов должна давать наглядный обзор административного права, позволяющий легко ориентироваться в нем при его изучении и практическом использовании.

Необходимо дальнейшее совершенствование административного законодательства. Новые законы должны быть наукоемкими, стабильными, доступными в понимании, соответствующими международным стандартам и требованиям науки административного права. Создание концепции развития административного законодательства является важной теоретической и практической задачей административно-правовой науки.

Федеральные законы, являющиеся источниками административного права должны выражать цели, задачи и сущность государственного управления. Именно с их помощью должны реализовываться конституционные принципы правового государства, приоритета прав и свобод человека. Но таких законов в настоящее время не принято. К тому же, административное право относится к числу самых некодифицированных отраслей правовой системы России. Поэтому, на наш взгляд, решение данной проблемы должно быть рассмотрено в перспективе создания и принятия федерального закона – Административного кодекса. Он будет выражать не только концептуальное решение о законодательной основе создания и функционирования системы органов исполнительной власти, механизма правового регулирования, но также станет визитной карточкой отрасли административного права. Принятие данного Кодекса, с нашей точки зрения, будет являться системообразующим фактором, способствующим повышению системности и непротиворечивости источников административного права. Принятие Административного кодекса особенно актуально в рамках проводимой в настоящее время административной реформы.

Т. Н. Рахманина отмечает, что «при общей тенденции к повышению степени кодифицированности законодательства не следует забывать о том, что для кодификации требуются определенные условия. Иными словами, необходимо, чтобы институт или отрасль были “готовы” к ней, чтобы существовала сама возможность создания именно кодификационного акта с едиными принципами регулирования, едиными нормативными обобщениями» [2]. На наш взгляд, административное законодательство завершило существенную модернизацию, накопило определенное количество стабильного нормативного материала. И поскольку проблема кодификации административного права неизбежно встанет перед наукой и законодателем, постольку уже сегодня следует задумываться над последовательным упорядочиванием административного законодательства, повышением степени его кодифицированности. Без этой работы можно перестать ориентироваться в административном законодательстве и не справиться с задачей построения правового государства.

Объемность, мобильность административного законодательства обусловлена многообразием управленческих отношений. В России в период социально-экономических, политических реформ особенно актуальны вопросы об обновлении и развитии административного законодательства. Без решения этих вопросов невозможно успешное решение реформирования государства, приостановление роста правонарушений, формирование правового государства.

Увеличение количества федеральных законов, являющихся источниками административного права, не решит обозначенные проблемы, не укрепит законность, не будет способствовать формированию более совершенного административно-правового регулирования. В настоящее время необходима современная научная концепция, которая определит динамику и тенденции развития российского административного законодательства, установит приоритетность законов на ближайший отрезок времени и последовательность принятия иных законов, исходя из интересов граждан и государства, потребностей экономики, социальной и политической сфер. Накопленный опыт правотворческой деятельности, развитие науки административного права, учет зарубежного опыта в этой области являются ориентирами в сфере совершенствования административного законодательства России.

Поэтому перед наукой административного права стоит задача выработки концепции совершенствования административного законодательства, отвечающей потребностям общества и социально-экономического развития страны, направлениям политико-правового строительства, стандартам и принципам современного правового государства, международно-правовым стандартам, предполагающей новое теоретическое осмысление перспектив административно-правового регулирования, основанное на современных идеях и теоретических достижениях. Эта концепция должна базироваться на общих принципах права, использовать единые (с учетом европейских стандартов) термины.

С нашей точки зрения, целям и задачам современного правового государства должны соответствовать цели и задачи публичного управления, отвечающие требованиям международных правовых институтов, основанных на принципе «интернационализации» правовых систем мира. Основными задачами концепции по совершенствованию административного законодательства должны являться: 1) защита прав и свобод личности, государственного суверенитета, национальных интересов и безопасности; 2) приведение национального законодательства в соответствие с общепризнанными принципами международного права; 3) осуществление правовой интеграции национального законодательства с законодательствами других государств, включая унификацию и гармонизацию законодательства Российской Республики с законодательствами стран Европейского Союза, ЕврАзЭС, СНГ.

При создании модели развития административного законодательства можно предложить учитывать следующие требования и стандарты современного государственно-правового развития: 1) преодоление понимания административного права как карательной отрасли права и превращение ее в отрасль права, которая должна служить обеспечению прав и свобод человека; 2) упорядочение публичной администрации (исполнительной власти и местного самоуправления); 3) определение места России в мировом сообществе, формирование единого правового пространства со странами Европейского Союза, СНГ, Таможенного союза, ЕврАзЭС.

Приоритетными направлениями развития административного законодательства, на наш взгляд, являются следующие: публичная администрация (принятие Административного кодекса), административные услуги и процедуры (принятие Административно-процедурного кодекса, административная юстиция (принятие Кодекса административного судопроизводства).

Таким образом, сложность ситуации по совершенствованию административного законодательства заключается в том, что в настоящее время в России отсутствует не только общегосударственная программа развития административного законодательства, но даже единая научная концепция. А обеспечение последовательного проведения в законодательстве России принципов правового государства требуют продолжения работы в этом направлении.

Концепция развития административного законодательства должна способствовать его развитию, ориентированному на расширение гарантий обеспечения прав и свобод граждан, на совершенствование управления во всех сферах жизнедеятельности государства и общества, повышения эффективности административно-правового воздействия на отношения в обществе. Поскольку административное право – это одна из самых несистематизированных, и тем более некодифицированных отраслей правовой системы России, постольку данная перспективная модель оптимизации административного законодательства призвана решить проблему громоздкости и неудобства пользования нормативными административно-правовыми актами.

Литература:

1. Постановление Конституционного Суда РФ «По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 7, 15, 107, 234 и 450 Уголовно-процессуального кодекса РФ в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы» от 29 июня 2004 г. № 13 // Собрание законодательства РФ. 2004. № 27. Ст. 2804.

2. Рахманина Т. Н. Актуальные вопросы кодификации российского законодательства // Журнал российского права. 2008. № 4.  С. 38.