магистр юридических наук Абенова Г.А.

Инновационный Евразийский университет, Республика Казахстан

Институт уполномоченного (омбудсмена) по правам ребенка как одна из гарантий соблюдения и защиты прав детей

Уполномоченный по правам ребенка является сравнительно новым институтом в мировой практике. Впервые пост Уполномоченного по правам ребенка появился в Норвегии в соответствии с законом от 5 марта 1981 года, после многолетней дискуссии, начавшейся еще в 60-е годы XX века. Норвежский Барнеомбудет (Barneombudet) является независимым защитником прав детей в возрасте до 17 лет. Срок его полномочий исчисляется 4 годами, и может быть продлен не более, чем на один срок подряд. Уполномоченный по правам ребенка (далее УпПР или Уполномоченный) в Норвегии сам определяет методы своей деятельности и первоочередные задачи, имеет гарантированный доступ ко всем документам, имеющимся в распоряжении властей, а также институтов, занимающихся правами детей; он также самостоятельно решает, какие вопросы входят в его компетенцию и какие средства при их разрешении он использует. Администрация Уполномоченного по правам ребенка в Норвегии подчинена Министерству по делам детей и семьи. Оно определяет бюджет Администрации, который впоследствии утверждается норвежским парламентом. При Администрации УпПР функционирует группа экспертов, составляющая постоянно действующий Консультативный комитет УпПР. Норвежский Омбудсмен по правам ребенка стал образцом защитника прав ребенка. Этот образец был воспринят в других государствах, хотя модели деятельности Уполномоченного по правам ребенка довольно разнообразны.

В Австралии в 1989 году было создано Агенство поддержки ребенка (Child Support Agency). Оно подчиняется Министерству семьи и коммунальных вопросов. В Австрии Бюро по делам ребенка функционирует с 1989 года, но, помимо центрального Бюро в Вене, подобное бюро действует в каждом регионе. В Финляндии функции Уполномоченного по правам ребенка с 1981 года выполняет специальная неправительственная организация. В Испании и Гватемале при администрации УпПР работают секции по правам ребенка. В Канаде действуют региональные бюро уполномоченных по правам человека с тем, что в бюро некоторых провинций существуют секции уполномоченных по правам ребенка (например, в Квебеке с 1979 года). В Коста-Рике с 1987 года действует Защитник Детей при Министерстве Справедливости и Милосердия; на практике таким Защитником является один из вице-министров юстиции. В Германии в Бундестаге с 1988 года работает парламентская Комиссия по правам детей. В Новой Зеландии в 1989 году под влиянием норвежской модели создано Бюро Комиссара по правам детей. Норвежская модель стала образцом также для Швеции, которая в 1992 году сформировала институт Омбудсмена по правам детей.

В изданном ЮНИСЕФ дайджесте «Институт уполномоченных по правам ребенка» выделяется четыре основных способа образования института Уполномоченного по правам ребенка:

1) институт Уполномоченного по правам ребенка учреждается специальным законом, принимаемым парламентом (Норвегия, Швеция, Исландия, Люксембург);

2) институт УпПР учреждается в соответствии с законодательством об охране прав ребенка, согласно которому функции омбудсмена непосредственно связаны с исполнением и контролем за исполнением соответствующего закона (Австрия, Новая Зеландия);

3) должность УпПР создается не на законодательной основе, а учреждается в рамках существующих государственных органов; такие омбудсмены состоят в штате государственного органа и подотчетны ему (Канада, Испания, Дания, Германия);

4) институт УпПР учреждается неправительственными организациями и работает под их эгидой (Финляндия, Израиль).

В деятельности уполномоченных по правам ребенка можно выделить общие черты, заключающиеся в выполнении ими следующих функций:

1) защита прав конкретного ребенка и представительство его интересов;

2) расследование дел по индивидуальным жалобам детей;

3) наблюдение за осуществлением законодательства, касающегося защиты интересов детей;

4) внесение рекомендаций в государственные органы по изменению законодательства в области охраны прав детей;

5) содействие повышению информированности о правах ребенка как самих детей, так и взрослых;

6) действие в качестве посредника в случаях возникновения конфликтов между детьми и родителями;

7) представление докладов о проделанной работе и о положении дел в вопросе соблюдения прав ребенка.

В некоторых странах уполномоченные по правам ребенка обладают более узкой компетенцией. Например, в Финляндии омбудсмен выступает исключительно в качестве защитника по индивидуальным жалобам, подаваемым либо самими детьми, либо от их имени. В Норвегии уполномоченный по правам ребенка наряду с защитой интересов отдельных детей представляет интересы норвежских детей в целом. Шведский омбудсмен не обладает полномочиями по рассмотрению конкретных дел и работает по упрочению и расширению прав и интересов всех детей.

Как показывает опыт государств, создавших у себя институты уполномоченных по правам ребенка, наличие данных институтов является важным механизмом защиты прав и интересов детей, поскольку омбудсмены по правам ребенка являются независимыми органами, наделенными правом выступать от имени детей и одновременно сосредоточивающими свою деятельность исключительно на защите их интересов.

В Республике Казахстан сейчас существует уполномоченный по правам человека, однако уполномоченного по правам ребенка еще нет, ведутся лишь разговоры о создании такого института.

Говоря о положительных моментах такого института, следует обратить особое внимание, на положительный опыт функционирования Уполномоченного по правам человека в Казахстане.

Институт омбудсмена органично дополнил существующие официальные правозащитные механизмы. За 10 лет сюда поступило более 15 тыс. обращений физических и юридических лиц. Каждое пятое решено в пользу заявителя. Конкретная помощь в восстановлении нарушенных прав оказана свыше 1 200 казахстанцам. Только в прошлом году в адрес омбудсмена поступило около 2 тыс. обращений, а на прием пришли свыше 3 тыс. человек.

Почти ста казахстанцам удалось восстановить свои права при содействии Уполномоченного по правам человека в РК. По результатам рассмотрения жалоб и заявлений направлено 1 235 запросов и около 20 рекомендаций в государственные органы.

Интересно проследить и то, как из года в год меняется содержание обращений. Так, если в 2011 году граждане в основном жаловались на решения судов, то в 2012-м превалировали просьбы отреагировать на действия или бездействие правоохранительных органов (18%), нарушения социальных и трудовых прав (12%), жилищных прав (5%).

С учетом этих особенностей в своем отчете Уполномоченный предложил ряд конкретных рекомендаций по совершенствованию механизмов защиты гражданских, социально-экономических и трудовых прав граждан.

Надо отметить и то, что правозащитный орган ведет большую идеологическую, просветительскую и правовоспитательную работу. Умело пользуясь поддержкой государственных органов, неправительственных и международных организаций, он выступает инициатором ежегодных Августовских чтений, посвященных Дню Конституции РК, а также различных конференций, заседаний «круглых столов», научных форумов.

Уполномоченному по правам человека активно помогают Конституционный совет, Верховный суд, Генеральная прокуратура, Министерство внутренних дел РК. Это подчеркивает их общую заинтересованность в гарантировании и охране прав и свобод человека.

Национальный омбудсмен плодотворно сотрудничает с такими международными организациями, как Представительство ООН в РК, Центр ОБСЕ в Астане, «Хьюман Райтс Вотч», «Фридом Хаус», Международная Тюремная Реформа, Фонд «Сорос» и другими.

Возросшее количество совместных мероприятий международного уровня, на которых наш Уполномоченный предстает не только в роли почетного гостя, но и в качестве организатора, говорит о возрастающем доверии к нему.

Издаваемые ежеквартальные информационные бюллетени омбудсмена тиражом в 2 тыс. экземпляров, а также ежегодные его отчеты, которые после одобрения Главой государства направляются во все государственные органы и международные организации, с обязательной публикацией в СМИ, способствуют повышению информированности казахстанцев о деятельности Уполномоченного. Действующий с 2006 года сайт www.ombudsman.kz ежедневно посещает более 500 человек.

За 10 лет институтом национального омбудсмена приобретен неоценимый опыт правозащитной деятельности, который теперь должен сыграть роль фундамента для дальнейшего роста и совершенствования.

Наступает время нового этапа для этой структуры демократии. Если говорить об алгоритме последующих шагов, то они касаются необходимости внести изменения и дополнения в ряд нормативных правовых актов относительно статуса и полномочий института Уполномоченного. В первую очередь, в Положение об этом органе.

В современных условиях сложной экономической ситуации в мире, обострения социальных и трудовых конфликтов деятельность национального омбудсмена должна быть более активной. И закрепить это надо законодательно.

Положительное решение вопроса о представителях национального Уполномоченного в регионах позволило бы успешно решать проблемы оперативного участия главного правозащитника страны в устранении конфликтов. Более того, это сняло бы большую перегруженность небольшого по численности аппарата сотрудников Национального центра по правам человека как рабочего органа при омбудсмене.

Нельзя не сказать и о том, что Национальный центр по правам человека нуждается в кадровом укреплении: не только количественном, но и качественном. Институт Уполномоченного по правам человека должен занять более активную позицию в поддержке государственной политики по урегулированию социальных и трудовых конфликтов, несвоевременное разрешение которых и их недооценка могут привести к серьезным социальным последствиям.

Поэтому необходимо осуществлять постоянный мониторинг ситуации с превентивной целью принятия адекватных и своевременных мер реагирования. Аппарат Национального центра следует укрепить также профессиональными юристами-практиками и учеными-специалистами, имеющими опыт и навыки разрешения конфликтных ситуаций. Это позволит на высоком профессиональном уровне находить организационно-правовые пути разрешения назревающих конфликтов.

Следующая задача - это правовое обеспечение участия Уполномоченного по правам человека в судебных процессах с целью отстаивания своей позиции по рассматриваемому делу заявителя. Всесторонне обоснованная аргументация национального правозащитника в пользу справедливого и законного разрешения дела в суде позволила бы в отдельных случаях снизить или избежать судебных ошибок. Это означает, что нуждается в пересмотре и внесении изменений и дополнений ряд законодательных актов, особенно процессуального и исполнительного характера.

Видимо, также настало время, когда статус и полномочия института национального омбудсмена следует приблизить или привести в соответствие с критериями Парижских принципов.

Речь идет о наделении Уполномоченного по правам человека действительной независимостью, начиная с момента его назначения, которое, на мой взгляд, целесообразно оставить за Главой государства, но закрепив это уже в законодательном акте. В нем помимо этого должны получить также закрепление соответствующий статус, полномочия, принципы организации и деятельности главного правозащитника страны. Национальный омбудсмен приобрел бы таким образом необходимый ему авторитет.

Радует то, что в вопросе придания институту Уполномоченного должного статуса и полномочий солидарны и депутаты Парламента страны, мнения которых озвучивались на различных научных форумах, конференциях и заседаниях «круглых столов».

Изложенное, позволяет говорить о необходимости введения института Уполномоченного по правам ребенка в Республике Казахстан. Поскольку данный институт - это гарантия защиты прав и законных интересов всех детей в государстве; реализация на практике существующих нормативных и гигиенических требований к организации учебного процесса и условиям труда несовершеннолетних; формирование правового пространства несовершеннолетних.