Право/1.История государства и права

К.ю.н. Романенко В.Б.

Таганрогский институт управления и экономики

Соотношение местного самоуправления и государственной власти в России:

историко-правовой аспект

Особое внимание следует обратить на тот факт, что становление централизованного российского государства протекало параллельно с развитием институтов местного самоуправления [9, c. 48]. Так, к 1556 году в Московском царстве вместо наместников и волостелей на местах стали выбирать старост и формировать Губные избы, занимающиеся вопросами сбора налогов и борьбы с разбойниками [3, c. 213; 8, c. 218; 14, c. 218]. Наряду с этим области заселенные казаками не только управлялись автономно от государевых владений, опираясь на институты военной демократии [12, c. 39], но и получали регулярную поддержку от самодержавной власти. По свидетельству А.И. Козлова, за 29 лет своего правления царь Алексей Михайлович Романов пожаловал Донскому войску 96560 рублей; 73940 четвертей (одна четверть - 6-8 пудов) разного хлеба, 2960 пудов пороха, 2100 пудов свинца, 1000 штук ядер, 16000 аршин холста, 3050 аршин сукна и 1550 ведер вина. Хотя в последующем московское правительство планомерно ограничивало внешнеполитическую самостоятельность казаков, оно ни коим образом не вторгалось во внутренние дела казачьих поселений. На Дону функционировало специфическое войсковое право, являющиеся комплексом неписаных положений и обычаев, предназначенных для регламентации деятельности Круга, осуществления судопроизводства и наказания провинившихся [4, c. 73].

Под покровительством императорской власти и при ее деятельном участии во второй половине XIX века в России появилось земское и городское самоуправление не подчиняющиеся правительственной администрации, но осуществляющее свою деятельность под контролем министра внутренних дел и губернаторов [10, c. 254; 1, c. 262]. В результате того, что земства нередко злоупотребляли финансовыми полномочиями, расходовали общественные средства не по назначению, становились ареной местных интриг и скандалов [12, c. 47], в 1890-1892 гг. Самодержец Всероссийский Александр III провел реформы по устранению данных недостатков. В соответствии с Положением о губернских и уездных земских учреждениях 1890 г. [11, c. 269], и Городовым положением 1892 г. [2, c. 269], местное самоуправление стало предметом надзора губернаторской власти. Губернатор получил права назначать членов земских и городских управ (исполнительно-распорядительных органов); представлять министру внутренних дел кандидатов для утверждения председателей этих институтов власти; принимать жалобы в отношении местной администрации; давать согласие при принятии на земскую и городскую службу тех лиц, которые устраиваются по найму; проводить финансовые ревизии местных бюджетов; применять меры дисциплинарной ответственности к местной бюрократии и к выборным делегатам земских коллегиальных учреждений, считающихся состоящими на государственной службе.

Специальным органом административного надзора за земским и городским самоуправлением являлись губернские по земским и городским делам присутствия. В состав этого органа входили: предводитель губернского дворянства, вице-губернатор, управляющий казенной палатой, прокурор окружного суда, председатель губернской земской управы, прокурор окружного суда, городской голова губернского города, а также один член по выбору губернского земского собрания из числа гласных. Возглавлялись они губернаторами.

Губернское по земским и городским делам присутствие рассматривало вопросы законности постановлений и распоряжений управ, ответственности должностных лиц земского и городского самоуправления и т.п. Если земство считало постановление присутствия незаконным, оно могло обжаловать его в Правительствующий Сенат.

Органами надзора за крестьянскими учреждениями местного самоуправления являлись земские начальники, назначаемые министром внутренних дел по совместному представлению губернатора и губернского предводителя дворянства. Они назначали сельских должностных лиц; наказывали крестьян за неисполнение законных требований арестом и штрафом; проверяли списки дел, подлежащих обсуждению на волостных сходах, причем, могли дополнять их по собственному усмотрению. Такая организация власти на местах просуществовала в России до 1917 года.

После Октябрьской революции был взят курс на ликвидацию старых органов местного самоуправления. Но этот процесс носил не линейный характер. Так, с 19 декабря 1917 г. функционировал даже специальный наркомат по делам самоуправления, который возглавляли левые эсеры. Он просуществовал всего три месяца и был упразднён после того, как левые эсеры в марте 1918 г. в знак протеста против заключения Брестского мира вышли из состава советского правительства [7, c. 80].

К этому времени почти всюду органы земского и городского самоуправления были упразднены. Ликвидация старых органов местного самоуправления проводилась в соответствии с циркуляром Наркомата внутренних дел от 6 февраля 1918 г., в соответствии с которым подлежали роспуску городские и земские органы самоуправления, выступающие против советской власти, а остальные органы самоуправления вливались в аппарат местных Советов, «дабы не было двух однородных органов, ведающих одной и той же работой» [13, c. 405].

Идея местного самоуправления, предполагающая известную децентрализацию власти, независимость и самостоятельность органов самоуправления, вступила в противоречие с практическими задачами государства пролетарской диктатуры, являющегося по самой своей природе государством централизованным.

Вместе с тем надо иметь в виду, что в первые месяцы строительства советской государственности доминировала местная автономия. Местные Советы не признавали никакого вмешательства со стороны центра: «Вся власть на местах» - таков был их лозунг. Это было время децентрализации России, когда появлялись областные, губернские и даже уездные республики во главе с собственными СНК (Советами народных комиссаров).

В целом, к середине 1918 г. раздробленность Советов и неподчинение их центру были изжиты. Конституция РСФСР 1918 г. определила отношение волостной власти к уездной, уездной – к губернской и последней к центру. В основу организации власти на местах был положен принцип единства системы Советов как органов государственной власти. Местные Советы и их исполнительные комитеты выступали как местные органы государственной власти и управления, являясь структурной частью единого централизованного государственного аппарата управления.

Стоит сказать, что существенные недостатки в практике организации и деятельности местных Советов и их органов были выявлены уже в первые годы Советской власти, однако их так и не удалось устранить. «Мы бесспорно отошли от первоначальной независимости Советов и имеем перед собой тесно связанную и объединённую организацию, которая находится под громадным давлением централизации», писал в 1923 г. М.А. Рейснер [13, c. 405]. Анализируя взаимоотношения Советов и исполкомов, он ставил вопрос: не находятся ли исполкомы перед слишком сильным соблазном известного освобождения от докучного надзора и контроля Советов и подавления последних в пользу расширения своей власти? По его мнению, возрастание роли исполкомов привело к тому, что «совдепия» превратилась в «исполкомию» [7, c. 84].

В конце 80-х гг. XX в. руководством СССР предпринимались попытки улучшить организационную структуру Советов: были созданы президиумы местных Советов, которые должны были осуществлять некоторые функции, ранее принадлежавшие исполкомам (подготовка сессий Советов, координация работы постоянных комиссий Советов, учёба депутатов и др.). Однако разрешить проблемы соотношения функций и полномочий президиумов местных Советов и исполкомов оказалось довольно сложно в изменившихся условиях жизни страны. Во многих местных Советах возникли конфликты между президиумами и исполкомами. В ряде случаев Советы ликвидировали исполнительные комитеты, делегируя исполнительные и распорядительные функции президиуму Совета[7, c. 84].

В 1990 г. был принят Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» [5, cт. 267], Который определил основные направления развития местных органов власти, принципы их формирования и деятельности как органов самоуправления, самоорганизации граждан. В соответствии с ним основным звеном в системе местного самоуправления должны были стать местные Советы как представительные органы власти. На своей территории Советы были вправе координировать деятельность всей системы местного самоуправления. Они образовывали свои органы, определяли их полномочия в соответствии с законами, самостоятельно устанавливали их структуру и штаты. Закон ввёл понятие «коммунальная собственность». К коммунальной собственности относилось имущество, передаваемое безвозмездно Союзом ССР, союзными и автономными республиками, иными субъектами, а также имущество, создаваемое или приобретаемое местным Советом за счёт принадлежащих ему средств[5, cт. 267].

С принятием Закона РСФСР от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР» [6, cт. 1010] начался процесс реформирования местных органов власти и системы местного самоуправления. Но, обострившееся политическое противостояние между Президентом России и Верховным Советом в условиях глубокого экономического кризиса практически превратило большинство законодательных норм в декларации, так и не ставшие эффективной юридической базой реального народовластия в рамках публичной организации местного самоуправления в стране.

Литература:

1. Городовое положение 1870г. / Титов Ю.П. Хрестоматия по истории государства и права России. - М., 1999.

2. Городовое положение 1892 г. / Титов Ю.П. Хрестоматия по истории государства и права России. - М., 1999.

3. Губная Белозерская грамота 1539г. / Российское законодательство X-XX веков. В девяти томах. Т. 2. Законодательство периода образования и укрепления Русского централизованного государства. - М. 1985.

4. Дулимов Е.И. Государство и казачество: проблемы взаимодействия. - Ростов н/Д., 2003.

5. Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» от 9 апреля 1990 г. // ВСНД СССР. 1990. № 16.

6. Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» от 6 июля 1991 г. // ВСНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. № 29.

7. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. – М., 2004.

8. Медынский Губной наказ 1555г. / Российское законодательство X-XX веков. В девяти томах. Т. 2. Законодательство периода образования и укрепления Русского централизованного государства. - М. 1985.

9. Патракова В.Ф., Черноус В.В. История человечества и русская цивилизация. – Ростов-на-Дону, 1995.

10. Положение о губернских и уездных земских учреждениях 1864г. / Титов Ю.П. Хрестоматия по истории государства и права России. - М., 1999.

11. Положение о губернских и уездных земских учреждениях 1890 г. / Титов Ю.П. Хрестоматия по истории государства и права России. - М., 1999.

12. Прусаков Ю.М., Нифанов А.Н. Местное самоуправление (вопросы теории и практики). Ростов н/Д., 2003.

13. Рейснер М.А. Государство буржуазии и РСФСР. – М., Пг., 1923.

14. Уставная земская грамота Волостей Малой Пененки, Войской и Сурь-Двинского Уезда 1552г / Российское законодательство X-XX веков. В девяти томах. Т. 2. Законодательство периода образования и укрепления Русского централизованного государства. - М. 1985.

Сведения об авторе

Фамилия	Романенко
Имя	Вероника
Отчество	Борисовна
Организация	Таганрогский институт управления и экономики
Ученая степень и ученое звание	Кандидат юридических наук, доцент
Должность	Декан юридического факультета
Почтовый адрес	344064 г.Ростов-на-Дону, ул. 2-я Пятилетка, дом 8, кв.7
Контактные телефоны	8-908-196-75-83 (сотовый)
E-mail	romashka-rostov@rambler.ru