Право / 2.Административное и финансовое право.

Кандидат юридичних наук, доцент Павлов Дмитро Миколайович

Національна академія внутрішніх справ, Україна

До питання прийняття Концепції забезпечення природно-техногенної безпеки та протидії техногенному тероризму

У новітній період історії України було багато поспішності з боку представників політики і влади з питань забезпечення національної безпеки і оборони, реформування ЗСУ та безпекового сектору в цілому. Задекларована нейтральність України не сприймалася світовою спільнотою через невідповідність встановленим вимогам, бо на території України була дислокована воєнна база іноземної держави. Позаблоковий статус нашої країни теж серйозно не сприймався через регулярну військову допомогу, продаж озброєння та військової техніки іншим державам, участь наших воєнних підрозділів в операціях воєнно-політичного Альянсу та ОБСЄ, законодавчо закріплене бажання вступу до НАТО. Без’ядерний статус спрацював з ефективністю до навпаки, суттєво підірвавши воєнну безпеку України, понизивши її геостратегічний статус, позбавивши міжнародних нормативно-правових безпекових гарантій. За період від приєднання України в односторонньому, добровільному порядку до Договору про нерозповсюдження ядерної зброї у 1994 році відбулись істотні трансформації у геополітичній ситуації, зріс потенціал напруження у міжнародних відносинах, змінились і сформувались інші центри впливу, появились нові виклики та загрози міжнародній безпеці (міжнародний тероризм, небезпека розповсюдження зброї масового ураження, кіберзлочинність), зростав вакуум безпеки, особливо в країнах-одинаках, що не приєднались ні до НАТО, ні до Організація договору про колективну безпеку. Навколо України формувався потенціал дестабілізації, що загрожував і європейській безпеці [1, с. 6-9]. Всі ці стратегічні помилки у сфері національної безпеки і призвели до недостатньої готовності сектору безпеки та оборони України у 2014 році до адекватного реагування на зовнішню військову агресію так званого «гібридного характеру», каталізовану економічним та інформаційним тиском, а також численними актами тероризму, у тому числі техногенного. Відповідно, виникла нагальна потреба ревізії нормативно-правової бази безпекового сектору України, відпрацювання єдиних підходів до визначення завдань та принципів сектору безпеки країни, методології оцінки його стану і відповідність сучасним загрозам. Узгодження потребують наявні стратегії, концепції, доктрини, державні програми України з питань безпеки і оборони. Окремі програмні документи у пріоритетних сферах національною безпеки мають бути розроблені з нуля з урахуванням принципової зміни характеру викликів та загроз. Серед цих документів одним з базових має стати Концепція забезпечення природно-техногенної безпеки (ПТБ) та протидії техногенному тероризму.

Держава потребує осмисленої та чіткої системи (а не просто масиву) нормативно-правових актів, що визначають державну політику та регламентують напрями діяльності органів державної влади. Така системність обумовлюється не лише очевидними причинами необхідності стандартизації та систематизації нормативно-правового поля, однак і ієрархічною моделлю законодавства, що закріплена Конституцією України [3, с. 61], необхідністю забезпеченням практичної реалізації тріади «національні цінності – національні інтереси – національні цілі» [4, с. 233].  

Оскільки загальновизнаного підпорядкування керівних документів державної політики немає, необхідним є нормативно-правове врегулювання цього питання, що належить сфері законодавства, яке визначає систему стратегічного планування [5]. Адже, як відзначає В.А. Ліпкан, чітке та ефективне функціонування системи нормативно-правових актів, що регулюють суспільні відносини у сфері національної безпеки є можливим тоді, коли прозоро і очевидно можна побачити ті норми, які є головними саме для безпеки. У даному разі право існує для безпеки, а не навпаки, оскільки саме право допомагає врегулювати ті суспільні відносини, що виникають у сфері національної безпеки. Отже, норми права мають похідний характер, вони створюються задля того, щоб регулювати суспільні відносини, саме тому ієрархія таких актів є наслідком структурованості цілей безпеки, необхідності забезпечення життєво важливих, важливих та інших національних інтересів саме в ієрархічній послідовності зі збереженням принципу адекватності [10, с. 346-348].

 На сьогодні в Україні існує низка відповідних нормативно-правових актів, присвячених окремим аспектам державного стратегічного палнування, але у жодному з яких не розглядаються доктрини та концепції. Не було прийнято Закон України «Про державне стратегічне планування», на необхідність розробки та прийняття якого ми також звертали увагу наукової громадськості ще під час написання своєї кандидатської дисертації у 2004 році [11]. При цьому проект цього Закону був розроблений ще у 2011 році та пройшов перше читання у ВРУ. Саме у законі «Про державне стратегічне планування» повинна бути визначена та обґрунтувана ієрархія керівних документів державної політики (доктрин, концепцій, стратегій, програм, національних проектів та планів), а щодо щодо кожного виду документа передбачена його форма, структура та механізм набуття чинності, зміни та припинення дії. На нашу думку, ці документи повинні бути розміщені у наступній ієрархічній послідовності:

1 рівень – Доктрини, які визначають основні положення та принципи, відповідно до яких вирішуються найважливіші питання існування й розвитку держави.

2 рівень – Концепції. Концепція повинна містити сукупність правових норм, які утворюють основу, що визначає стратегію тієї чи іншої діяльності. Метою Концепції є встановлення цілей, опис принципів, які повинні застосовуватися, контекст та мета реформи (наприклад у сфері ПТБ), терміни проведення реформи.

3 рівень – Стратегії. Стратегія повинна охоплювати сукупність правових норм, що визначають систему офіційних поглядів на місце і роль держави у сучасному світі, її життєво важливі національні цінності, сили, засоби і методи протидії загрозам. Мета Стратегії полягає в створенні методології реформи, визначенні сфери, необхідних засобів, оцінки ризиків. Ці питання не повинні визначатися Концепцією, оскільки засоби і методи будуть розвиватися або змінюватися відповідно до завдань, з якими доведеться зіткнутися (наприклад зміна безпекової ситуації, розширення ресурсних можливостей держави тощо) або нових елементів.

4 рівень – Програми. Програма повинна містити сукупність правових норм, що безпосередньо регулюють діяльність суб’єктів забезпечення національної безпеки із реалізації передбачених заходів.

5 рівень – Плани. План має деталізувати напрямки діяльності суб’єктів забезпечення національної безпеки в конкретній обстановці [5].

Важливим кроком на шляху оптимізації законодавчого забезпечення відносин у сфері національної безпеки стало набуття у травні 2015 року чинності новою редакцією Стратегії національної безпеки України, яка є визначено основним документом оборонного планування та планування діяльності органів державної влади у сфері національної безпеки. Виходячи з положень Стратегії розробляються доктринальні документи з питань воєнної безпеки, зокрема воєнна доктрина, основні напрями зовнішньої політики, стратегії інформаційної безпеки, кібербезпеки, реформування сектору безпеки і оборони, інших нагальних питань національної безпеки, а також державних програм за окремими напрямами державної політики національної безпеки [12].

При цьому забезпечення окремих напрямків національної безпеки повинно відбуватися у рамках відповідних галузевих планових документах. Документом, форма та зміст якого найбільш повно відповідає завданню окреслення напрямків реформування системи забезпечення ПТБ в сучасних умовах виступає Концепція забезпечення природно-техногенної безпеки та протидії техногенному тероризму.

На нашу думку, саме концепція дозволяє закріпити не лише сукупність ідей та уявлень про механізм забезпечення природно-техногенної безпеки, але й дозволяє визначити науково обґрунтовані цілі, завдання, принципи, методи, форми, структури і елементи забезпечення ПТБ.

Розроблений нами проект Концепції забезпечення ПТБ та протидії техногенному тероризму складається з Преамбули, розділу, присвяченого обґрунтуванню необхідності прийняття Концепції, меті та завданням Концепції (метою розроблення Концепції є сприяння створенню законодавчих та організаційних умов для підвищення ефективності і системного вдосконалення механізму забезпечення природно-техногенної безпеки, зменшення кількості та мінімізація негативних наслідків надзвичайних ситуацій техногенного і природного характеру в Україні), основним принципам реалізації Концепції (визнання людського життя пріоритетом у сфері безпеки, принцип достатності та своєчасності, принцип адекватності, принцип демократичного цивільного контролю за діяльністю суб’єктів забезпечення природно-техногенної безпеки, принцип відповідності можливостей, рівня готовності, підготовки та всебічного забезпечення сил цивільного захисту та цивільної оборони, принцип взаємодії суб’єктів забезпечення природно-техногенної безпеки та чіткого розмежування їх повноважень, оцінки ризиків та управління ризиками, безумовної переваги раціональній та превентивній безпеці, принцип прийнятності ризику, принцип мінімізації ризиків та втрат, принцип об’єктивної оцінки безпекового середовища). У наступних розділах Концепції визначені: механізм забезпечення природно-техногенної безпеки та протидії техногенному тероризму та напрямки його оптимізації, питання забезпечення інформаційної безпеки при надзвичайних ситуаціях природно-техногенного характеру та у сфері протидії техногенному тероризму, засади організації міжнародного співробітництва у сфері ПТБ та основні напрямки державної політики у сфері забезпечення природно-техногенної безпеки та протидії техногенному тероризму та очікувані результати реалізації Концепції.

Література:

1. Левик Б.С. Розвиток концепції національної безпеки і оборони України в програмних документах українських політичних партій в період 1992 – 2009 рр. (воєнно-історичний аспект).– Автореферат дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата історичних наук за спеціальністю 20.02.22 – військова історія. – Національний університет «Львівська політехніка». – Львів, 2010. – 20 с.

2. Стратегічне планування. Навчальний посібник / О.Берданова, В.Вакуленко, В.Тертичка. – Л.: ЗУКЦ, 2008.

3. Мельник В. Конституція України в ієрархічній структурі законодавства: науково-теоретичний аспект // Право України. – 2009. – №5. – С.61.

4. Ситник Г.П. Державне управління національною безпекою України: Моногр. – К.: Вид-во НАДУ, 2004. – С.233.

5. Структура керівних документів державної політики в інформаційній сфері: нагальні проблеми та шляхи впорядкування. Аналітична записка. – Електроний ресурс. – Режим доступу: http://www.niss.gov.ua/articles/572/#_ftnref5

6. Коментар до проекту Доктрини інформаційної безпеки України [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.rainbow.gov.ua/news/942.html

7. Ситник Г.П. Державне управління у сфері забезпечення національної безпеки України: теорія і практика : Автореф. дис... д-ра наук з держ. управління: 25.00.01 / Г.П. Ситник; Нац. акад. держ. упр. при Президентові України. – К., 2004. – 36 с. – укp.

8. Кузьменко А. Проблеми відповідності стратегії та системи забезпечення безпеки України національним потребам // Юридичний Журнал. – 2006 р. – №10 [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://www.justinian.com.ua/article.php?id=2432

9. Братель О. Поняття та зміст доктрини інформаційної безпеки / О. Братель // Право України. - 2006. - № 5. - С. 36-41.

10. Ліпкан В. А. Адміністративно-правові основи забезпечення національної безпеки України. — Рукопис. Дисертація на здобуття наукового ступеня доктора юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 — адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. — Київський національний університет внутрішніх справ, Київ, 2008. – 400 с. – с. 346-348.

11. Павлов Д.М. Організаційно-правові засади забезпечення ефективності функціонування системи органів виконавчої влади (державного управління) [Текст] : Дис... канд. юрид. наук: 12.00.07 / Павлов Дмитро Миколайович ; Національна академія внутрішніх справ України. - К., 2004. - 195 с.

12. Стратегія національної безпеки України (прес-реліз). – Електроний ресурс. – Режим доступу: http://mediarnbo.org/2015/04/10/strategiya-natsionalnoyi-bezpeki-ukrayini-pres-reliz/

13. Про організацію оборонного планування: Закон України від 18 листопада 2004 року №2198-IV // Відомості Верховної Ради України (ВВР), 2005, N 4, ст.97