Особенности укрепления парламентаризма в свете конституционного развития Республики Казахстан

Алия Дюсеновна Толысбаева

Доктор phD

Государственный университета им. Шакарима г. Семей

Республика Казахстан, Семей, ул.Глинки 20а

e-mail: t_aliya_79@mail.ru

Аннотация. В статье дается анализ укрепления парламентаризма в Республике Казахстан в свете развития теории конституционализма. Проводимые в Республике Казахстан реформы во многом изменили существовавшие ранее приоритеты строительства государственности. Это затронуло основные направления формирования системы органов государственной власти и местного самоуправления, которые в той или иной мере испытывают трудности переходного периода, объективно сопровождающиеся поиском оптимальных путей демократического обновления общества. Воплощение идей теории конституционализма находят свое подтверждение в том, что в Казахстане, в соответствии с конституционным принципом разделения государственной власти, Парламенту отведена особая роль в разработке и принятии законов и других законодательных актов, на основе которых создаются правовые рамки формирования и функционирования государства, правовая регламентация общественных отношений.

Ключевые слова: Конституция, Парламент, конституционализм, правотворчество, правоприменение.

Еще древние мыслители античности и более поздних эпох, усматривая превалирующие характеристики разных типов правителей, вывели определенные позиции в защиту граждан государства от возможных тиранических форм правления. Им показалось весьма приемлемым закрепить в законах, а затем в период развития конституционализма в конституциях принцип разделения властей, дабы предотвратить узурпацию власти и концентрации ее в руках одного лица, не всегда полностью дееспособного, а потому необходимости создания системы сдержек и противовесов, в более поздние времена учли и необходимость специализации труда по управлению обществом и гражданами.

Самой подходящей правовой формой закрепления принципа разделения государственной власти в его классическом варианте оказалось конституция, включавшая в себя нормы, закреплявшие этот принцип, а также закреплявшие конституционный статус конкретных государственных органов – носителей функций и полномочий этих ветвей власти.

Закрепление принципа разделения власти важно потому, что он определяет организацию государства, его механизм. Признание этого принципа в конституции означает учет исторического опыта передовых демократических государств, ориентацию на построение правового государства. В свете нашего исследования закономерно встает проблема воплощения и реализации идей теории конституционализма в Казахстане, которая получила свое выражение в качестве основ конституционного строя в многочисленных положениях Конституции Республики Казахстан, в которых закреплены система и компетенция государственных органов, разграничение полномочий между ними. Также закрепленный в Конституции принцип разделения властей означает рассредоточение, распределение, демонополизацию власти.

Конституция, как известно, имеет предметом своего регулирования не только организацию власти, политико-территориальное устройство государства, права и свободы граждан, но, прежде всего, основные принципы, определяющие конституционную природу государства. Но наличие в государстве Конституции еще не означает, что такое государство можно считать конституционным. Конституционное государство характеризуется тем, что в нем обеспечено ограничение государства правом, иначе говоря, подчинение государства праву. В советской теории конституционализма долгое время право трактовалось как средство проведения политики. В конституционном государстве, о котором так много теоретизировали И. Кант, Г. Гегель и их последователи, замечают, что право не изолировано от политики, от деятельности государства. Вместе с тем, право, продолжая выполнять свою служебную роль, уже не ограничивается ее рамками. В конституционном государстве политика и управление служат средствами проведения в жизнь права как воплощения справедливости. В этом смысл ограничения государства правом.

Из теории конституционализма вытекает, что конституционный строй в Республике Казахстан определяется всей совокупностью конституционных норм, призванных закрепить, в первую очередь, государственный суверенитет, полноту власти Республики Казахстан при решении основных вопросов государственной и общественной жизни; правовой статус человека, при котором его права и свободы являются высшей гуманитарной ценностью и достижением всей предшествующей истории человечества, их признание. Соблюдение и их защита являются обязанностью государства, его институтов, равенство всех перед законом и право на равную защиту со стороны закона.

Теория конституционализма, перманентно эволюционирующая, в рамках национального конституционного законодательства предполагает, прежде всего, верховенство права, Конституции, ее прямого действия и непосредственного применения, подчиненность Основному закону иных нормативных-правовых актов, соотношение внутригосударственного и международного права, обязанность соблюдения общепризнанных норм международного права. Развитие теории конституционализма немыслимо без таких составляющих ее компонентов как народовластие, признание народа как носителя суверенитета и единственного источника государственной власти; политический и идеологический плюрализм; принцип разделения властей, наличие системы сдержек и противовесов; унитаризм как принцип административно-территориального устройства; местное самоуправление и гарантии деятельности его органов; многообразие и свобода экономической деятельности, гарантии права собственности и равенства правовой защиты всех ее форм; целостность и устойчивость конституционного строя, верховенство их правовых норм по отношению к другим положениям Конституции; незыблемость и особый порядок принятия и изменения нормативных актов, конкретизирующих и развивающих эти нормы.

В основе развивающейся концепции теории конституционализма в Казахстане, в самой Конституции Республики Казахстан, как проводника идей данной теории, лежат гуманистические идеи, исходящие из примата и незыблемости, неотчуждаемости прав и свобод человека и гражданина. Государство в свете данной теории рассматривается в положениях Конституции как официальный представитель общества, его власть основана на согласии управляемых.

Общеизвестно, что конституционно-правовая система Казахстана в течение нескольких десятилетий формировалась в рамках конституционно-правовой нормы бывшего союзного законодательства. В Казахстане процесс формирования собственной конституционной нормы начался со времени прекращения существования СССР. Первым шагом размежевания союзного и республиканского законодательства стало принятие 25 октября 1990 года Декларации «О государственном суверенитете КазССР», в которой было закреплено верховенство законодательных актов Казахстана на всей его территории.

Развитие основных идей теории конституционализма нашло воплощение в действующей Конституции Республики Казахстан, где идея разделения властей интерпретируется на трех уровнях. Конституционная реформа 21 мая 2007 года во многом изменила систему и порядок организации органов и должностных лиц местного самоуправления.

Проводимые в Республике Казахстан реформы во многом изменили существовавшие ранее приоритеты строительства государственности. Это затронуло основные направления формирования системы органов государственной власти и местного самоуправления, которые в той или иной мере испытывают трудности переходного периода, объективно сопровождающиеся поиском оптимальных путей демократического обновления общества. Воплощение идей теории конституционализма находят свое подтверждение в том, что в Казахстане, в соответствии с конституционным принципом разделения государственной власти, Парламенту отведена особая роль в разработке и принятии законов и других законодательных актов, на основе которых создаются правовые рамки формирования и функционирования государства, правовая регламентация общественных отношений.

С.А. Авакьян, определяя положение парламента в системе государственных органов, в монографии «Федеральное собрание - Парламент России», отмечает: «Роль парламента в государстве зависит от того, какая модель (концепция) взята за основу при определении статуса этого органа и его положения в системе центральных органов государства». И выдвигает два принципа: принцип верховенства представительных органов («верховенство Советов») и принцип разделения властей [1,c.105]. Концепция верховенства представительных органов - Советов была конституционной основой представительной, и в целом государственной системы.

Совершенно прав М.Т. Баймаханов, один из соавторов монографии «Становление правового государства и конституционный процесс в Республике Казахстан» когда пишет: что, согласно теории разделения властей, которая в наши дни в той или иной степени нашла свое отражение в конституционализме любой страны, Парламент, как носитель высшей законодательной власти, занимает привилегированное положение в системе высших органов государственной власти [2,с. 127].

Уместно будет заметить, что в настоящее время произошел существенный сдвиг во взглядах на понятие «парламент», которое ранее избегали применять даже в качестве описательной характеристики высшего законодательного органа СССР, включено в Конституцию Республики Казахстан, а парламентаризм понимается нами, как система управления государством, при котором законы в целом не могут издаваться без участия парламента. Основным направлением деятельности Парламента является законотворчество. Законодательная деятельность традиционно в рамках теории конституционализма интерпретируется в том числе, как «совокупность последовательных действий определенных органов государственной власти по разработке и рассмотрению законопроектов, принятию и обнародованию законов [3,c.6].

Правотворчество является необходимым средством в общественном самоуправлении. Демократическая правовая система включает высокий уровень демократизации всех ее компонентов (право, правотворчество, осуществление права), выступает в качестве главного фактора, влияющего на возрастание ее эффективности» [4,c.99]. Сегодня представляется особенно актуальным проведение последовательной демократизации правовой системы, правовое закрепление результатов демократических и политических преобразований, необходимость опережающего и последовательного построения адекватной условиям рынка правовой системы. Правотворчество выступает как познавательный и процессуально - оформленный способ подготовки и принятия законов и иных правовых актов.

Еще одну грань реального системного конституционализма особо выделял бывший Председатель Конституционного Совета Республики Казахстан Ю.Ким: «Конституция обладает высшей юридической силой и верховенством в системе действующего права. Это означает, что любой правовой акт, любое действие (равно как и бездействие) органа публичной власти или его должностного лица должны соответствовать Конституции. Соответствие Конституции - это не воспроизведение ее, как иногда понимается, это не только соблюдение или исполнение, а непосредственное ее применение при осуществлении правотворческой и правоприменительной деятельности всеми государственными органами и должностными лицами» [5,c.4].

Анализ этого высказывания говорит о том, что под «соответствием Конституции» понимается системное единство и взаимодействие Конституции и конституционализма, Конституции и всей правотворческой, правоприменительной деятельности. Обращает на себя внимание, что Ю.Ким использовал слово «правотворчество» вместо часто употребляемого высокими должностными лицами «законотворчество». Этим еще раз подчеркивается более высокий уровень конституционных требований к законодателям. В то же время в заглавии своей работы он, на наш взгляд, традиционно употребляя понятия «законность и правопорядок», несколько не учитывал того, что в правовом государстве получает широкое распространение более точное и объединенное понятие «правозаконность».

Правоприменение - это механизм реализации правовых актов и обеспечения законности. В обществе - гражданском, а значит, и правовом служит главным фундаментным фактором существования и развития духовная и материальная культура. Это положение сейчас мало у кого вызывает сомнение после длительного господства в умах марксистского материалистического монизма. Правовая культура, как существенная часть общей культуры, осуществляя свои ролевые функции, наполняет общественную жизнь смысловым содержанием справедливости и правды, определяет правовые ориентиры в направлении правовых идеалов, насыщает культурным содержанием правоотношения, правоприменение и правовое регулирование.

По смыслу размышлений Е. Мицкой, многие негативные явления в правовой системе обусловливались в числе других причин и отсутствием Закона о «Нормативных правовых актах» (далее НПА). «Понятно, - пишет она, - что благоприятная почва для процветания произвола органов исполнительной власти создается разноречивой практикой применения правовых норм, которая в свою очередь объясняется противоречием между законами и другими нормативными актами, а также пагубным наличием для правоприменительной деятельности множественности законов по одним и тем же либо по смежным и пересекающимся сферам регулирования. Множественность нормативных актов, изданных в разное время и разными госорганами, обладающих неодинаковой юридической силой, затрудняет правоприменение» [6,c.21].

Таким образом, Закон о НПА, считает Е. Мицкая, «представляет собой систематизацию теоретических и практических знаний о нормативных правовых актах, что имеет для правоприменения весьма существенное значение. Выполняя посредническую роль между правовыми нормами и их адресатами, правоприменение обеспечивает целенаправленное движение правовых отношений, создает дополнительные юридические гарантии для правильной реализации права в жизненных ситуациях. Ведь показателем того, до какой степени предписания норм входят в общественную практику, усваиваются общественными субъектами в процессе их деятельности, является характер складывающейся системы правоотношений как составной общего процесса деятельности людей» [6,с. 22].

Сегодня правоприменение освобождено от многих непререкаемых догм и стереотипов, насажденных правовой идеологией тоталитарного государства, и потому правоприменительные органы призваны первыми реанимировать правовое сознание граждан, преодолевая их правовой нигилизм. По той же причине важной практической задачей совершенствования правоприменительной деятельности, бесспорно, является и совершенствование в свою очередь системы законодательства [6,с. 22].

Вышеприведенные размышления Е. Мицкой в связи с системообразующей, правоприменительной ролью Закона о НПА мы воспроизвели довольно подробно потому, что в них, более чем у других авторов, высказаны положительные оценки данного Закона как, видимо, частично от свершения ожидания, отчасти от питаемой надежды на должную результативность Закона в последующем. Касаясь глав 2 и 3 Закона, она говорит о необходимости целого ряда особых методов научного анализа при подготовке проектов нормативных правовых актов, которые фактически также представляют своеобразную систему: «На сегодняшний день однозначен тот факт, что при подготовке законопроекта в полной мере должны применяться такие методы научного анализа, как исторический, логический, сравнительный, такие способы количественной оценки, как статистический, системно-функциональный, математическое моделирование. Помогают здесь дополнительные разработки по специальным вопросам, материалы научных учреждений (например, в 1997 г. учреждена правовая академия при Ассоциации юристов Казахстана, которая одной из своих целей деятельности ставит совершенствование действующего законодательства и правоприменительной практики) …» [6,с. 22-23].

В связи с высоким уровнем конституционных требований к законодателям и «опытом функционирования Парламента первого созыва» автор обозначал «ряд основополагающих проблем, которые требуют своего решения». Первой из них, по его мнению, является то, что «ныне ключевую роль в законодательном процессе занимает Правительство, которое выступает и как субъект законодательной инициативы, и как исполнитель законов; Парламент же выступает как субъект, дающий заключения по законопроектам; действующая Конституция очёркивает законодательные полномочия Парламента в основном принятием законов в четко обозначенных сферах. Законопроекты для Парламента инициируются преимущественно Правительством, которое старается провести удобные ему законы, навязывая Парламенту свое видение социальных проблем. Отсюда потребность в расширении законотворческих возможностей самих депутатов на основе совместной аналитической деятельности с экономическими и стратегическими структурами государства» [7,c.99].

Довольно острое высказывание, тем более ценное, что оно прозвучало из уст одного из высших должностных лиц государства, а не из средств массовой информации, материалы которых острыми являются так часто, что создается нежелательный эффект привыкания и неадекватного реагирования. В данном же случае фразы: Правительство «старается провести удобные ему законы», «навязывает Парламенту свое видение социальных проблем», необходимость для депутатов «совместной аналитической деятельности со … стратегическими структурами государства», «потребность в расширении законотворческих возможностей самих депутатов» - начинают опровергать распространенное мнение, что Конституционный Совет, в отличие от прежнего Конституционного Суда, - всего лишь некий декоративный орган, неправомочный принимать серьезные решения. Ю. Ким также напоминал, что «одним из гарантов верховенства и прямого действия Конституции является Конституционный Совет Республики Казахстан - государственный орган конституционной юстиции, наделенный для этого необходимыми полномочиями» [5,с. 3]. Это категоричное определение Конституционного Совета важно, в отличие от характеристики особых контрольных органов российскими авторами как квазисудебных органов, наряду с судами общей юрисдикции [8,c.58].

В соответствии с основными положениями теории конституционализма, конституционное понятие законотворческой деятельности в Казахстане основывается на принципе верховенства Парламента как высшего представительного органа государственной власти в законодательном процессе. При этом в Конституции Республики Казахстан отсутствуют положения, которые указывали бы на то, что Парламент является «высшим» и «единственным» органом, осуществляющим законодательную власть. Это объясняется тем, что и народ Казахстана непосредственно принимает участие в законодательной деятельности. Так, исходя из признания народа Казахстана носителем суверенитета и единственным источником государственной власти, Конституция Республики Казахстан в п.2.ст.1 устанавливает, что законы и иные важные вопросы государственного значения могут выноситься на референдум. Отсюда, в свою очередь, вытекает право народа Казахстана непосредственно принимать законы.

Данное конституционное положение уже внесло огромный вклад в становление новейшего конституционного законодательства Республики Казахстан, поскольку совершенствование Конституции нашего государства в 1993, 1995, 1998 и 2007 годах проводилось именно путем всенародного референдума.

Принцип верховенства высшего представительного органа государственной власти в законодательной деятельности соответствует принципу разделения властей как институционально-функциональной формы организации государственной власти, при которой выразителем народного суверенитета и, следовательно, суверенитета государства выступают высшие органы народного представительства. Именно они закрепляют с помощью закона общие интересы и потребности общественного развития, а профессиональный аппарат, как правило, лишь выполняет их решения, применяя законы [9,c.15].

Другим не менее важным принципом, на котором основывается законодательная деятельность Парламента, является принцип верховенства Конституции (ст.4). Конституция скрепляет собой всю пирамиду законодательства, выступая правообразующим ядром, устанавливает виды юридических актов, их соотношение, иерархию, субординацию, способы разрешения коллизий между ними, служит главным ориентиром в деле организации правового регулирования в стране [9,с. 17].

В свете актуализации основополагающих принципов теории конституционализма в Казахстане, необходимо отметить и рассмотреть другой, не менее важный принцип, составляющий основу организации законодательной деятельности Парламента - принцип демократизма. Теорию конституционализма пронизывает вышеобозначенный принцип, но в Конституции Республики Казахстан демократичный характер законодательной деятельности прямо не закреплен, но такая идея в ней присутствует и выражается, главным образом, в конституционно-правовых основах организации Парламента как представительного и законодательного органа. А.П. Асылбековым справедливо замечено, что «как невозможен парламентаризм в условиях тоталитарного режима, так и демократизм без проявлений народной воли, опосредованной в деятельности высшего представительного органа - парламента - выглядит псевдодемократией [10,c.56].

Именно как проявление принципа демократизма в законодательной деятельности можно рассматривать нормы п.2. ст.54 Конституции Республики Казахстан, согласно которым решения Парламента по вопросам, отнесенным к его ведению Конституцией, принимаются исключительно на его заседаниях путем голосования, то есть коллегиально. Демократичность характера законодательной деятельности выражена в норме п.2 ст.1 Конституции Республики Казахстан, согласно которой законы могут быть вынесены на референдум. Всенародное обсуждение является формой широкого участия граждан в подготовке и доработке законопроектов и, тем самым, позволяет учесть мнение народа, его волю в нормативном правовом регулировании важнейших общественных отношений.

На наш взгляд, также уместным будет отметить, что сама природа представительности предполагает ее коллегиальность, о которой мы уже упоминали, что она ничего общего не может иметь по своей сути с единоличными органами. Парламент является единственным органом общенародного, общенационального представительства. Для парламента наличие механизма влияния на его деятельность со стороны граждан имеет особое непреходящее значение, поскольку именно таковой раскрывает его представительскую сущность. В данном случае выборы есть обязательный инструмент, посредством которого парламент не только формируется, но и наделяется общенародным мандатом. Юридическим же основанием такого утверждения выступают нормы действующей Конституции Республики Казахстан (п.1 ст.4).

Таким образом, можно сделать некоторые выводы:

1.Воплощение идей теории конституционализма находят свое подтверждение в том, что в Казахстане, в соответствии с конституционными принципами разделения государственной власти, Парламенту отведена особая роль, на основании которой создаются правовые рамки формирования и функционирования государства;

2.В соответствии с основными положениями теории конституционализма, конституционные положения законодательной деятельности в Казахстане основаны на принципе верховенства Парламента как высшего представительного органа государственной власти в законодательном процессе;

3.Теорию конституционализма пронизывает принцип демократизма, именно как проявление данного принципа в законодательной деятельности можно рассматривать нормы п.2.ст.54 Конституции Республики Казахстан.

В Конституции Республики Казахстан сказано, что основополагающими принципами деятельности Республики Казахстан являются общественное согласие и политическая стабильность, экономическое развитие на благо всего народа, казахстанский патриотизм, решение наиболее важных вопросов государственной жизни демократическими методами, включая голосование на республиканском референдуме или в Парламенте.

Литература

1. Авакьян С.А. Федеральное собрание - Парламент России. - М.: Российский юрид. изд-ский дом, 1999. - 311 с.

2. Баймаханов М.Т., Аюпова З.К. и др. Становление правового государства и конституционный процесс в Республике Казахстан. - Алматы: КазГЮА, 2001. - С.125-134.

3. Савельева Е.М. Проблемы совершенствования законодательной деятельности в России на федеральном уровне // Государство и право. - 2001. - № 9. - С. 5-12.

4. Гаврилов О.А. Концепция правового государства и стратегия правотворчества // Сб. теория права: новые идеи. - М.: Институт государства и права АН СССР, 1991. – Вып. 1. - 184 с.

5. Ким Ю. Роль Конституции Республики Казахстан как Основного Закона в обеспечении законности и правопорядка // Правовая реформа в Казахстане. - 2000. - №1(5). - С. 3-6.

6. Мицкая Е. Проблемы правоприменения в условиях переходного периода // Мысль. - 1999. - №4. - С. 21-24.

7. Кравец И.А. Функции конституционного контроля в условиях российской политико-правовой модернизации // Гуманитарные науки в Сибири. - 1998. - №1. - С. 98-102.

8. Чехарина В.И. Федеральное Собрание: законодательный процесс. Конституционный строй России. - М., 1995. - Вып. 2. - С. 57-58.

9. Тихомиров Ю.А. Теория закона. - М.: Юрид. лит., 1982.- 225 с.

10. Асылбеков А.П. Парламентаризм в Республике Казахстан и правовые меры по его обеспечению в условиях президентской формы правления // Парламентаризм в независимом Казахстане: состояние и проблемы: материалы международной научно-практической конференции. - Астана, 2002. - С. 56-57.