К.э.н. Исаева П.Г., магистр Магомедов М.Г.

Дагестанский государственный университет, Россия

Теоретические аспекты организации банковского надзора и регулирования

Банковский надзор - определенная совокупность действий, производимых для поддержания стабильности банковской системы, а также зашиты интересов кредиторов и вкладчиков органом банковского надзора в пределах своих полномочий и в соответствии с нормативно-правовыми актами в области банковского дела.

Определение банковского надзора и его сущности затрагивает несколько аспектов.

Во-первых, необходимо определить сущность органа банковского надзора и санкции, применяемых им к кредитным организациям.

Во-вторых, необходимо различать банковский и государственный надзор.

В-третьих, должна быть более точная формулировка компетенции органа банковского надзора.

Банковский надзор во всем мире является наиболее развитой областью надзора за финансовой деятельностью. Оно обусловлено, прежде всего, тем, что для финансовой и социально-экономической стабильности первостепенное значение имеет стабильность именно банковского сектора. В свою очередь, банковская система является ключевым звеном в ведении текущих (расчетных и др.) и осуществлении расчетов между ними. При малейших сбоях в сроках по расчетам происходят негативные процессы и денежной системе и экономике страны в целом.

Экономическое и правовое поле банков существенно отличаются от экономического и правового положения обычных предприятий.

Во-первых, это связано с тем, что кредитные и другие финансовые организации пользуются не собственными, а чужими денежными средствами.

Также, в отличие от других финансовых организации, банки занимаются кредитованием физических и юридических лиц. Кроме того, они имеют право привлечения депозитов, в том числе и на короткий срок. Все это предопределяет высокий уровень риска в банковской системе. Банку не представляется возможным накапливать базу данных по всем вкладчикам, на основе которой можно было бы прогнозировать и поведение или то, как они поступят со своими вкладами в изменившихся рыночных условиях.

С другой стороны, вкладчики также не располагают достаточной информацией и финансовом положении банка и его возможном банкротстве. В случае если вкладчиками в силу различных непрогнозируемых обстоятельств будут в массовом порядке и с малой периодичностью изыматься их вклады, перспектива неплатежеспособности может стать для банка вполне реальной со всеми вытекающими отсюда последствиями. Крах банка автоматически предполагает возникновение целого ряда проблем для акционеров, вкладчиков, клиентов банка, в том числе других кредитных организаций. Таким образом, возникает проблема наблюдения за ликвидностью банковских активов, устойчивого и надежного функционирования каждого банка и банковской системы в целом. В условиях конкуренции в банковской сфере и при определенной ситуации на рынке банковских услуг существует вероятность того, что банк в целях извлечения максимальной прибыли может снизить ликвидность своих активов и распределить риск на вкладчиков.

Для повышения устойчивости банкам необходимо отвлекать часть своих ресурсов в резервы на возможные потери, а также иметь достаточную ликвидность. Эти меры имеют два последствия. С одной стороны, происходит уменьшение доходности активов, с другой - снижение рисков. Поэтому организация и деятельность банков - не только частное дело банкиров и их бизнес, но и вопрос о том, каким образом регулирующие институты денежной власти в лице государства или по его поручению смогут обеспечить условия для сбалансированности частных и общественных интересов с тем, чтобы банки не перекладывали свой риск на клиентов.

В результате необходимо признать, что банковская система нуждается в создании регулирующих институтов, способных эффективно защищать публичные интересы, принуждая банки в необходимых случаях к соблюдению пруденциальных норм (норм, обеспечивающих осмотрительность деятельности банка) в различных странах, в т.ч. и в России эту функцию выполняют Центральные банки.

Многие зарубежные исследователи придерживаются мнения о том, что банковская система нуждается в регулировании и надзоре. Вместе с тем, в зарубежной литературе отмечается и тот факт, что пока нет единства в теории по вопросам о том, почему банки должны регулироваться, и что природа этого регулирования еще полностью не выяснена.

Существует другая точка зрения, согласно которой банки могут осуществлять саморегулирование. Однако превалирующим является мнение о том, что банки специфичны: их положение в экономике таково, что крах любого банка несопоставим с крахом фирмы. Поэтому в силу повышенной публичности банковской деятельности она и нуждается в надзоре.

В Рекомендациях Международного комитета по аудиторской деятельности и Базельского комитета по банковскому надзору говорится, что «банки играют ключевую роль в экономике. Они хранят сбережения граждан, обеспечивают средства оплаты товаров и услуг и финансируют развитие предпринимательства и торговли. Для надежного и эффективного выполнения данных функций отдельные банки должны располагать доверием общества и партнеров по бизнесу. Таким образом, стабильность банковской системы, как национальной, так и международной, должна быть признана предметом общественного интереса. Такого рода общественный интерес к банкам во всех странах, в отличие от большинства коммерческих компаний, проявляется путем осуществления надзора за их финансовым положением (обычно это называется надзором с совещательным правом) со стороны Центральных банков и прочих финансовых агентств».

Вместе с тем, нельзя не отметить, что происходит не только влияние банков на экономику. Состояние банковской системы и банковского надзора во многом определяется и состоянием экономики. В этом смысле возможности банковского надзора не безграничны. Его параметры и содержание зависят от состояния экономики.

Банковское регулирование и надзор являются наиболее существенными элементами надзорных функций в России, осуществляются им на основании Федеральных законов «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» и «О банках и банковской деятельности», многочисленных нормативных актов, издаваемых ЦБ в соответствии с действующим законодательством.

Понятие банковского надзора объединяет различные аспекты деятельности регулирующего органа по контролю за деятельностью каждой кредитной организации и банковской системой в целом.

Финансовой составляющей банковского надзора является проверка финансовою положения кредитной организации и снижение тем самым рисков в банковской системе. Юридическая сторона данного вопроса затрагивает соблюдение кредитными организациями банковского законодательства. Сущность банковского надзора состоит в проверке соблюдения кредитной организацией банковского законодательства, т.е. соответствия порядка принятия решений и осуществления деятельности законам и нормативным актам регулирующего органа.

Банковский надзор - это наблюдение регулирующего института (дистанционное и контактное) за исполнением и соблюдением кредитными организациями законодательства, регулирующего банковскую деятельность, установленных им нормативных актов (в том числе финансовых нормативов и правил бухгалтерскою учета и отчетности), а также применение предусмотренных банковским правом санкций в случае их нарушения.

В РФ санкции, применяемые Банком России в случае нарушения пруденциальных норм, - санкции банковского, а не административного нрава. ЦБ РФ не осуществляет управление кредитными организациями, а лишь наблюдает за соответствием их деятельности установленным финансовым нормативам.

ФЗ «О ЦБ РФ (БР)» устанавливает, что Банк России не имеет права вмешательства в оперативную деятельность кредитных организаций, за исключением случаев, предусмотренных законом. Следовательно, Банк России имеет весьма ограниченные полномочия в области проверки качества управления банками.

Напротив, в ряде зарубежных стран ЦБ глубже вникает в менеджмент банка. Ими вместе с кредитной организацией проводится обсуждение и финансового положения, и даются советы и рекомендации.

Такая ситуация возможна в тех странах, где имеются прочные установившиеся традиции в банковской системе. Необходимой предпосылкой таких идеальных и желательных отношений является равная удаленность всех кредитных организации от ЦБ. При отсутствии таких отношений кредитные организации должны дистанцироваться от регулирующего института.

Цели. Общей целью банковского надзора является приведение банковской системы и банковской деятельности каждой кредитной организации в соответствии с требованиями законодательства и нормативных актов. Конкретные цели банковского надзора зависят от особенностей объектов банковского надзора, находят выражение в его задачах, обязанностях и функциях.

В Рекомендациях Международного комитета по аудиторской деятельности и Базельского комитета по банковскому надзору отмечается, что «основная обязанность органа надзора часто зафиксирована в законодательных актах, заключается в защите интересов вкладчиков банка. Однако на практике данная обязанность значительно расширена и включает контроль за надежностью и стабильностью банковской системы. В ряде стран надзор может быть нацелен на обеспечение соблюдения кредитно-денежной политики или политики в отношении обменного курса».

С принятием ФЗ от 10.07.2002 г. «О ЦБ РФ (Б России)», Ф3 от 30.10.2002 г. «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем», а также целью ряда нормативных актов Банка России были уточнены цели и механизмы банковского надзора в РФ, в значительной степени расширены и усилены юридические аспекты надзора в сфере денежно-кредитных отношений. При этом следует принимать во внимание, что банковский надзор не есть государственный контроль над банками, хотя это и взаимосвязанные понятия.

Существенным моментом при определении целей банковского надзора является то, что они не имеют самостоятельного значения, а подчинены целям регулирования банковской системы.

В РФ цели регулирования банковской системы определяются целями Банка России, сформулированными в ст. 3 ФЗ «О ЦБ РФ (БР)». Таким образом, можно определить отличие банковского надзора от других видов надзора, в том числе от контроля, осуществляемого органами государственной власти.

Объекты. Объекты банковского надзора представляют собой часть банковской системы и банковской деятельности, которая в соответствии с законодательством и в установленном им порядке подвергается контролю со стороны регулирующего института. Можно разделить их на два основных элемента: а) кредитные организации; б) деятельность кредитных организаций. Первый элемент относится к структуре и функционированию кредитных организаций как институциональной системы; второй элемент - правовое регулирование банковской деятельности, где необходимо определить предмет надзора. В том числе, это касается и разграничения предмета гражданского и банковского надзора.

В РФ правоотношения между кредитными организациями и клиентами, как мы уже знаем, регулируются гражданским правом, в то время как банковское право регулирует отношения преимущественно между кредитной организацией и Банком России; первое - основано на принципах диспозитивности и равенства сторон, второе - на методе власти к подчинения; объектом регулирования гражданского права являются сделки, а банковского -построение, функционирование банковской системы и правила банковских операций.

Центральный банк имеет право осуществлять надзор за соблюдением банковского законодательства и им же изданных нормативных актов, при нарушении которых им могут применяться санкции норм банковского права.

Точное определение объектов банковского надзора позволяет определить пределы полномочий регулирующего органа по проведению проверок деятельности кредитных организаций, а также оптимизировать расходы на их осуществление.

Банковский надзор в том виде, в каком он сегодня предусмотрен в российском законодательстве, охватывает не всю банковскую систему, а лишь нижний ее уровень. То есть, его объектами являются кредитные организации, филиалы и представительства иностранных банков. Банк России объектом надзора, со стороны какого бы то не было органа не выступает, хотя в ФЗ «О ЦБ РФ (БР)» предусматривается некий контроль со стороны Государственной Думы и Национального банковского совета.

В объекте банковского надзора в соответствии с его целями можно выделить несколько предметов.

1. Первым предметом банковского надзора является соблюдением кредитными организациями требований действующего законодательства и нормативных актов, регулирующих как специально банковскую деятельность, так и в более широком контексте деятельность банков как субъектов гражданско-правовых отношений. Нет четкого определения перечня законов, соблюдение которых должно подвергнуться проверке.

Специалисты принимают во внимание в лучшем случае сугубо банковские законы, прежде всего ФЗ «О банках и банковской деятельности». Этого недостаточно, так как банковская деятельность регулируется законодательными актами различных отраслей права. Поэтому для своевременного предотвращения различного рода злоупотреблений в кредитных организациях, приводящих, в конечном счете, к их неплатежеспособности, необходимо определить весь состав нормативных актов, нарушение которых создает риски в банковской деятельности.

Множество проблем существует и при осуществлении надзора за соблюдением банковских правил. Это касается, в первую очередь, большого числа различных актов, издаваемых Банком России, которые далеко не во всех случаях безупречны с юридической точки зрения. Помимо этого, их недостаточная систематизация приводит к проблемам с доступностью нормативных актов не только для широкого потребителя, но и для служащих Банка России. Во-вторых, отсутствуют разделение и специализация в самом банковском надзоре, а главное - в инспектировании кредитных организаций, что снижает их качество.

2. Вторым предметом банковского надзора выступает выполнение кредитной организацией предусмотренных законодательством и нормативными актами финансовых нормативов. Нормативы являются технологией управления кредитной организацией, правильное построение которой исключает риск неликвидности и неплатежеспособности по отношению к кредиторам и клиентам банка.

3. Третий предмет в объекте банковского надзора - правильность ведения бухгалтерского учета и его достоверность, отчетность кредитных организаций (ст. 40 ФЗ «О банках и банковской деятельности». Банк России производит проверку соблюдения кредитными организациями этих правил.

Функции. Функции банковского надзора непосредственно связаны с его целями, объектом и предметами. Они представляют собой направления проводимой Банком России документальной или непосредственной проверки деятельности кредитной организации.

Можно выделить следующие функции банковского надзора:

- изучение юридических вопросов деятельности банка и соблюдения им устава и лицензии;

- анализ баланса и отчетности банка;

- анализ динамики показателей финансового состояния банка и перспектив его развития;

- проверка решений руководящих органов;

- проверка работы службы внутреннего контроля;

- изучение договоров с клиентами, вкладчиками, дебиторами и кредиторами;

- проверка соблюдения кредитной организацией своих обязательств по договорам с клиентами и контрагентами;

- анализ направлений вложения собственных и привлеченных средств;

- проверка риск-менеджмента;

- проверка соблюдения требований по резервированию;

- проверка банковских гарантий;

- проверка способа и законности формирования доходов, а также причин потерь по отдельным направлениям деятельности;

- выявление фактов искажения доходов и расходов, а также вероятных непроизводительных потерь, включая санкции за невыполнение договорных обязательств;

определение предпосылок и обстоятельств, способствовавших нарушениям банковских норм;

- выяснение причин несоблюдения нормативных актов Центрального банка, искажения отчетных показателей, экономических нормативов;

- определение целей проведения нерентабельных банковских операций и сделок, создающих повышенный риск и приводящих к нарушению нормативов;

- проверка соблюдения кредитной организацией предписаний Центрального банка.

Субъекты. Субъектами банковского надзора являются Банк России и кредитные организации. Согласно ст. 56 ФЗ «О ЦБ РФ (БР)», а также ст. 41 «Надзор за деятельностью кредитной организации» ФЗ «О банках и банковской деятельности» банковский надзор осуществляется Банком России в соответствии с федеральными законами.

Таким образом выполнение Банком России надзорных функций обосновывается функциональной и экономической целесообразностью, так как Центральный банк располагает всей необходимой инфраструктурой для качественного осуществления регулирования с минимальными затратами. Кроме Банка России ни один орган не имеет опыта организации системы банковского надзора, включая систему функциональных возможностей, кадров, имеющих необходимую квалификацию, есть территориальных учреждений и представления о направлениях развития надзора.