Шабанов Х.М.
кандидат
юридических наук, доцент
кафедры конституционного
и международного права
юридического института Дагестанского
государственного университета
О
ПРОБЛЕМАХ РАЗВИТИЯ ОРГАНОВ
ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИИ НА
СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ
Аннотация: В статье рассматриваются вопросы
связанные с развитием регионального законодательного органа власти субъекта РФ
на современном этапе.
Ключевые слова: федерация, региональный парламент,
представительный, субъекты, законотворчество, полномочия.
В настоящее время в
России законотворчество протекает на двух уровнях: федеральном и региональном.
Это обусловлено федеративной природой российского государства. Субъекты
федерации обладают правом осуществлять собственное законодательное
регулирование в большинство федерации мира. Российская конституция также
предоставила всем субъектам Российской Федерации право принимать свои законы.
Согласно статьи 5 Конституции России
федеративное устройство Российской Федерации основано на единстве системы
государственной власти, которое обеспечивается единством системы органов
государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, единой политикой
законотворчества государственного регулирования и управления, наличие механизмов и институтов координации и
кооперации деятельности федеральных органов государственной власти и органов государственной власти
субъектов РФ.[1]
Единство системы государственной власти должно основываться на соблюдении
принципов демократического государства с республиканской формой правления,
разделения властей и вытекающей из этого самостоятельности их органов.
В этой связи большую
актуальность приобретают, в частности, вопросы, связанные с организацией и
деятельностью государственной власти субъектов Российской Федерации, в том
числе их законодательных (представительных) органов государственной власти.
Становление в стране реального
федерализма, как основы территориально-государственного устройства,
предопределило разграничение предметов ведения и полномочий между федерацией и
ее субъектами, реализация других принципов и признаков федерализма предполагают
наличие в государстве двух уровней законодательного регулирования федерального
и уровня субъекта федерации. Законодательная деятельность включает в себя,
наряду с федеральным законодательным процессом, процесс принятия законов в
субъектах РФ. В конституционном законодательстве сложилась специфическая
совокупность правовых норм, регулирующих порядок законотворчества, в том числе
и на региональном уровне. Поскольку право законодательствовать в субъекте
Федерации имеет только законодательный (представительный) орган государственной
власти субъекта РФ. Дуализация законодательной власти в федеративном
государстве является отражением федеративного устройства государства,
практическим условием реализации федеративного государственного устройства,
провозглашенного основным законом страны[2].
Законодательные (представительные)
органы государственной власти субъекта Российской Федерации являются
учреждениями парламентского типа, обеспечивающими построение и функционирование
федеративного государственного устройства, гарантирующими действие принципов
федерализма, народовластия, «разделения властей», признания человека как высшей
социальной ценности, осуществляющими законодательную функцию, контрольные
полномочия. Законодательные (представительные) органы государственной власти
субъектов Российской Федерации в настоящее время находятся на этапе своего
становления как парламентские учреждения. Эффективность установленных
федеральным законодательством правовых способов их формирования, организации и
деятельности, зависит от степени предметной определенности полномочий,
отнесенных к ведению субъекта РФ.
Наличие законодательных полномочий, наряду с федеральным
парламентом, у региональных органов государственной власти (органов
государственной власти субъектов федерации) является важнейшим признаком
федеративной формы государственного устройства[3].
Интересно содержание понятия органов
законодательной (представительной) власти субъектов России, которое дается в
законодательстве и в научной литературе. Давно не является секретом тот факт,
что в российской публицистической и даже научной литературе по отношению к
законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта РФ
стали широко употребляться термины «региональный парламент», «парламент
субъекта Российской Федерации». Для аргументированного суждения о правомерности
переноса терминологических обозначений с федерального уровня на уровень
субъектов Федерации необходимо охарактеризовать основные черты парламентаризма
вообще и сопоставить с ними реальную практику функционирования законодательных
(представительных) органов государственной
власти субъектов Российской
Федерации.
В юридической литературе можно
встретить разнообразные определения понятия «парламент». Парламент определяется
как «избираемый населением страны представительный орган, носитель
законодательной власти, неотъемлемый институт демократического государственного
строя»[4];
«общенациональное представительное учреждение государства, осуществляющее
законодательные функции»[5];
«общегосударственный представительный орган, главная функция которого в системе
разделения властей заключается в осуществлении законодательной власти»[6].
При всем многообразии определений
большинство ученых сходятся во мнении, что парламенту присущи следующие
обязательные признаки: 1) представительный характер; 2) выборность на
альтернативной основе и регулярное переизбрание депутатского корпуса (как
правило, через 5 лет); 3) постоянный характер деятельности; 4) коллегиальность;
5) возможность функционирования только в демократических государственных
системах, основанных на модели «разделение властей»; 6) определенный круг
полномочий, которые производны или от народа, или от самого парламента; 7)
законодательная функция (главная, титульная, но не единственная функция парламента);
8) определенные формы, методы и стиль работы, наличие особых парламентских
процедур, которые должны строго соблюдаться в процессе деятельности парламента
(например, специфической процессуальной формой деятельности парламента является
законодательный процесс); 9) многопартийность (наличие в парламенте двух и
более партий); 10) особый статус депутатов парламента и осуществление ими своей
деятельности на профессиональной постоянной основе[7].
Анализ регионального законодательства
и практической деятельности законодательных (представительных) органов
государственной власти субъектов Российской Федерации приводит к выводу о том,
что типичные характеристики любого парламента, такие, как выборность,
представительный характер, осуществление законодательной власти,
коллегиальность в принятии решений, постоянный характер деятельности,
многопартийность, достаточно полно раскрываются в конституционно-правовом
статусе указанных органов. Вместе с тем нельзя не отметить наличие некоторых
особенностей региональных законодательных (представительных) органов
государственной власти, принципиально отличающей их от парламентов
классического типа, это то, что не все депутаты законодательных
(представительных) органов в субъектах РФ профессионально осуществляют свою
деятельность.
По мнению некоторых авторов, если лишь
часть депутатов регионального законодательного (представительного) органа
осуществляет свои полномочия на постоянной профессиональной основе, а остальные
депутаты сочетают депутатские и производственные функции, то такое положение
можно рассматривать только как «шаг на пути к парламентаризму», а сам
законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ -
как «полупарламент»[8].
В тексте российской Конституции РФ
можно обнаружить различные названия органов законодательной власти субъектов
Российской Федерации. При этом в конституционных нормах в различных комбинациях
используются два термина - «представительный» и «законодательный». Как
справедливо отмечают И.П. Окулич и П.В. Павлов, двойное употребление указанных
терминов «призвано подчеркнуть два основных направления в деятельности данных
властных структур и тем самым обозначить максимально широкий диапазон их
функционирования, при котором ни одно из двух вышеуказанных направлений не
подменяет другое, а, напротив, органично дополняет его»[9].
По нашему мнению, указанные термины не
тождественны. Термин «представительный» шире по содержанию, чем термин
«законодательный», поскольку в субъектах Российской Федерации наряду с
законодательными представительными органами государственной власти существуют
представительные органы местного самоуправления, которые избираются населением
соответствующих муниципальных образований для решения вопросов местного
значения, действуют от имени населения и в его интересах, при этом не являются
законодательными органами и не входят в систему органов государственной власти.
Таким образом, главным и принципиальным отличием законодательного органа
субъекта Российской Федерации от других выборных представительных органов
власти субъекта Российской Федерации является осуществление законодательной
функции. Кроме того, законодательные органы осуществляют контрольные функции.
Осуществление контрольных полномочий играет важную роль в деятельности
законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта
Российской Федерации. Возможность контроля со стороны законодательного органа
власти делает результативной осуществление законодательных функций, поскольку
контроль над практическим соблюдением и исполнением законов позволяет
совершенствовать собственную законодательную деятельность. Наличие достаточных
контрольных полномочий позволяет значительно укрепить авторитет
законодательного органа власти.
По мнению Т.В. Калугиной,
законодательный орган, являясь одновременно представительным органом
государственной власти, выполняет важную роль в демократическом развитии как
отдельного региона, так и Федерации в целом. Законотворчество как главная
функция этого органа неразрывно связано именно с его представительностью.
Представительный орган, принимая законы, выражает в них волю народа как
единственного источника власти в соответствующем субъекте РФ. Поэтому такой
орган является не только законодательным, но и представительным органом
государственной власти в каждом субъекте Российской Федерации, и эта сущностная
характеристика должна, по нашему мнению, найти обязательное нормативное
закрепление в региональном законодательстве[10].
Вопросы соотношения терминов
«законодательный» и «представительный» рассматривались и другими учеными, среди
которых И.В. Гранкин. Указанный автор считает целесообразным приведение данных
терминов в тексте Конституции РФ к единому знаменателю. По его мнению, наиболее
точным является термин «законодательный орган». Этот выбор, как считает И.В.
Гранкин, обусловлен тем, что конституционное разделение государственной власти
в Российской Федерации на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10
Конституции РФ) требует образования соответствующих органов для осуществления
конкретной властной функции, а предназначение каждого органа желательно
отражать в его наименовании[11].
Мы согласны с И.В. Гранкиным в том,
что в ч. 1 ст.77 Конституции Российской Федерации вместо термина
«представительный» более правильным будет употребление термина
«законодательный», поскольку это наиболее точным образом соответствовало бы
принципу разделения властей на региональном уровне. Но вместе с тем, по нашему
мнению, при общей характеристике законодательного органа как федерального, так
и регионального уровня нельзя умалять значение термина «представительный»,
поскольку без него сущностная характеристика законодательного органа будет
неполной.
Термин «представительный»,
употребляемый при характеристике законодательного органа, свидетельствует о
тесной связи непосредственной и представительной демократии. Отождествлять
термины «законодательный» и «представительный» нельзя, поскольку у них разная
смысловая нагрузка. Но при этом мы считаем целесообразным и правильным
употребление данных терминов вместе, поскольку «в связке» они дают наиболее
полную характеристику сущности указанных органов.
Проводя анализ правовых основ
формирования, организации и деятельности законодательного (представительного)
органа государственной власти субъекта Российской Федерации следует отметить,
что он занимает важное место в механизме организации государственной власти,
выступая элементом системы разделения властей. При этом он в полной мере
отражает важнейшие характеристики парламента, но имеет и некоторые
специфические особенности, выражающиеся, в частности, в том, что не весь состав
регионального парламента осуществляет свои полномочия на постоянной основе.
Органы законодательной (представительной) власти субъекта призваны обеспечивать
своей деятельностью реализацию конституционно установленных основополагающих
принципов разделения властей, верховенства конституции. Без соблюдения таких
условий невозможно поступательное развитие страны, становление российского
гражданского общества, правового государства.
Пристатейный
библиографический список
1.Умнова
И.А. Федерализм и конституционное правосудие в России. - М.-
1999.С-35.
2.Луценко
Е.В. Федеративная природа института законодательных
(представительных) органов государственной
власти субъектов Российской
Федерации. Автореф.дисс…к.ю.н. Ростов н/Д.
2008.
3.
Лебедев В.А. Проблемы организации и деятельности законодательной и
исполнительной властей в субъектах Российской
Федерации. М., 2000.
С.114;
4. Баглай М.В., Туманов В.А. Малая энциклопедия
конституционного права.
М.,
1998. С. 300.
5.
Юридический энциклопедический словарь / Гл. ред. О.Е. Кутафин. М., 2003.
С.343; Популярный юридический
энциклопедический словарь /Редкол.:О.Е.
Кутафин,
В.А. Туманов, И.В. Шмаров. М.:Большая российская
энциклопедия, М., 2000.
6.
Страшун Б.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран.
Общая часть: Учебник для вузов / М., 2007. С.
510.
7. Авакьян С.А. Федеральное Собрание - парламент
России. М., 1999. С. 26 –
29; Козлова
Е.И. От Советов к парламенту: задачи науки и суть перемен
Современный российский конституционализм:
проблемы теории практики.
М., 2008. С. 43; Овсепян Ж.И. Парламент как
основа демократического
конституционного строя (проблемы и перспективы развития в Российской
Федерации)
// Сравнительное конституционное обозрение.
2007. № 2. С.10
– 11.
8.
Авакьян С.А. См. там же. С. 26.
9.
Окулич И.П., Павлов П.В. Проблемы эффективности деятельности
Законодательного (представительного) органа
государственной власти
субъекта
Российской Федерации. Челябинск, 2004. С. 20;
10.Калугина Т.В. О
конституционно-правовой формуле наименования
законодательных (представительных) органов
государственной власти
субъектов Российской Федерации, входящих в
состав Дальневосточного
федерального
округа // Конституционное и муниципальное право. 2010. №
6. С. 55 - 60.
11.
Гранкин И.В. Законодательные органы власти субъектов Российской
Федерации. М., 1998. С. 4.
[1] Умнова И.А. Федерализм и конституционное правосудие в России.-М.-1999.С-35.
[2] Луценко Е.В. Федеративная природа института законодательных (представительных) органов государственной власти Субъектов Российской Федерации // Автореф.дисс…к.ю.н. Ростов н/Д. 2008.
[3]Лебедев В.А. Проблемы организации и деятельности законодательной и исполнительной властей в субъектах Российской Федерации. М., 2000 .
[4] Баглай М.В., Туманов В.А. Малая энциклопедия конституционного права. М., 1998. С. 300.
[5] Юридический энциклопедический словарь / Гл. ред. О.Е. Кутафин. М., 2003. С. 343; Популярный юридический энциклопедический словарь / Ред. кол.: О.Е. Кутафин, В.А. Туманов, И.В. Шмаров. М.: Большая российская энциклопедия, M., 2000.
[6] Страшун Б.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть: Учебник для вузов / М., 2007. С. 510.
[7] Авакьян С.А. Федеральное Собрание - парламент России. М., 1999. С. 26 - 29; Козлова Е.И. От Советов к парламенту: задачи науки и суть перемен // Современный российский конституционализм: проблемы теории и практики. М., 2008. С. 43; Овсепян Ж.И. Парламент как основа демократического конституционного строя (проблемы и перспективы развития в Российской Федерации) // Сравнительное конституционное обозрение. 2007. № 2. С. 10 - 11.
[8] Авакьян С.А. См. там же. С. 26.
[9] Окулич И.П., Павлов П.В. Проблемы эффективности деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Челябинск, 2004. С. 20;
[10] Калугина Т.В. О конституционно-правовой формуле наименования законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 6. С. 55 - 60.
[11] Гранкин И.В. Законодательные органы власти субъектов Российской Федерации. М., 1998. С. 4.