Волкова Н.А.

Магистрант группы ЗЮмгд-114 Владимирского государственного университета имени А.Г. и Н.Г. Столетовых

Отказ от деления земель на категории

Базовым правовым средством земельного права России является деление земель на категории по их целевому назначению и дифференциация правового режима земель в зависимости от принадлежности к соответствующей категории.

Существующие виды целевого назначения земель, обусловленные принадлежностью к категории земель, не позволяют в полной мере обеспечить усложнение общественных отношений в сфере использования земель. Хрестоматийным примером проявления такого недостатка стало размещение на землях промышленности торговых центров при том, что целевое назначение земель промышленности определяется как обеспечение деятельности организаций и (или) эксплуатации объектов промышленности.

Другим недостатком деления земель на категории является состояние фактического распределения земель Российской Федерации на категории. Следует отметить, что за без малого столетнюю историю существования категорий земель нормативного правового акта, который бы комплексно регулировал этот процесс, принято не было.

Вместе с тем необходимо отметить, что земли, не отнесенные к конкретной категории, - это преимущественно неиспользуемые земли. Земельные участки, не отнесенные к категории земель, являются, скорее, казусным явлением. Как правило, такие земельные участки были предоставлены до введения в действие Земельного кодекса РФ, который четко установил, что категория земель указывается в актах федеральных органов исполнительной власти, актах органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и актах органов местного самоуправления о предоставлении земельных участков.

Еще один недостаток деления земель на категории: сторонники его отмены указывают на то, что для изменения правового режима земельного участка в большинстве случаев необходимо принятие соответствующими органами государственной власти и (или) органами местного самоуправления двух решений: об изменении категории земельного участка и об изменении его разрешенного использования.

Впервые идея об исключении из земельного законодательства принципа деления земель по целевому назначению на категории как одно из основных направлений государственной политики по управлению земельным фондом получила официальное выражение в Основах государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012-2020 годы.

В свете изложенных проблем в последние годы в научных кругах и в юридической литературе целесообразность деления земель на категории стала подвергаться сомнению, что привело к разработке законопроектов, связанных с отказом от деления земель на категории.

К примеру, в пояснительной записке к законопроекту №465407-6 в качестве обоснования отказа от деления земель на категории указано, что в настоящее время для изменения разрешенного использования земельного участка в большинстве случаев необходимо принятие соответствующими органами власти двух решений: об изменении категории земельного участка и об изменении его разрешенного использования. При этом различаются не только порядок и основания для изменения категории и разрешенного использования земельного участка, но и органы государственной власти и органы местного самоуправления, уполномоченные на принятие таких решений. На практике это создает затруднения для правообладателей земельных участков.

Приведенный аргумент является фактически единственным обоснованием отказа от деления земель на категории по целевому назначению.

Согласно законопроекту №465407-6 земли Российской Федерации предполагается разделить на лесной фонд, особо охраняемые природные территории и земли, в отношении которых осуществляется территориальное зонирование. Законопроект устанавливает, что территориальное зонирование в отношении водных объектов не осуществляется, что позволяет предположить, что земли, покрытые поверхностными водными объектами, полностью исключены из сферы действия норм земельного законодательства. Таким образом, законодатель по-прежнему планирует разделять земли по их природно-экономическим характеристикам и в зависимости от них дифференцировать правовой режим соответствующих земель.

Высказывались в литературе и более радикальные предложения: «перейти от разделения земель на категории к планированию территории и установлению перечней видов разрешенного использования для каждого участка сельскохозяйственных земель (т.е. сельскохозяйственных угодий, пригодных для ведения сельского хозяйства, а также иных угодий, занятых сельскохозяйственными объектами)».

Возможно, в перспективе такой подход станет возможным, однако сегодня он неприемлем. Отказаться от деления земель на категории просто - достаточно принять соответствующие нормативные правовые акты (т.е. это работа юридико-техническая). А вот определение «для каждого участка сельскохозяйственных земель» перечней видов разрешенного использования - это колоссальная практическая работа, которая может занять много лет. И пока этого не сделано, категории как таковые следует сохранить.

В заключении следует отметить, что реформированию законодательства должна предшествовать разработка научно обоснованной единой концепции, основанной на четко сформулированных приоритетах, определяющей цели, задачи, принципы правового регулирования земельных отношений, а также арсенал необходимых правовых средств. В противном случае несущественные и непринципиальные по содержанию изменения законодательства приводят к необходимости проведения масштабных организационных мероприятий, связанных с очередным этапом разработки и утверждения правил землепользования и застройки, внесением терминологических изменений в сведения государственного кадастра недвижимости обо всех земельных участках и т.д., при ограниченном и зачастую противоречивом вкладе в правовое обеспечение использования и охраны земель как основы жизни и деятельности народов Российской Федерации.

Литература:

1. Земельный кодекс РФ от 25.10.2001 №136-ФЗ (ред. от 03.07.2016) // www.consultant.ru.

2. Федеральный закон от 21.12.2004 № 172-ФЗ (ред. от 01.05.2016) «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» // www.consultant.ru.

3. Проект Федерального закона №465407-6 «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части перехода от деления земель на категории к территориальному зонированию» (ред., принятая ГД ФС РФ в I чтении 09.12.2014) // www.consultant.ru.

7. Майборода В.А. Отмена деления земель на категории как сущностное изменение доктрины земельного права России // Правовые вопросы недвижимости. 2016. №1. С. 27-30.

8. Нарышева Н.Г. Юридическое значение деления земель на категории по целевому назначению // Экологическое право. 2015. №6. С. 12-18.

9. Нарышева Н.Г. Переход от деления земель по целевому назначению на категории к территориальному зонированию: за и против // Экологическое право. 2015. №5. С. 42-49.