Аннотация.
В данной статье освещаются проблемные вопросы методики проведения
антикоррупционной экспертизы нормативно-правовых актов. Автор предпринимает
попытки сформировать базовые элементы такой методики и акцентирует внимание на
проблемах ее применения.
Ключевые
слова: антикоррупционная экспертиза правовых актов, коррупциогенный фактор,
коррупционный риск, методика, предмет.
Традиционные
средства, применяемые в противодействии преступным проявлениям, не всегда являются
эффективными. Рост профессиональности и организованности преступного мира,
появление новых способов совершения преступлений – это лишь малая часть
факторов, обуславливающих сложность противодействия преступлениям. По мнению
С.В. Матковского, именно «низкая эффективность уголовно-правовых средств борьбы
с коррупцией выдвинула на первый план необходимость модернизации
законодательства в целях устранения из него положений, способствующих
коррупции»[1].
Для этого, как известно, и призвана антикоррупционная экспертиза нормативно-
правовых актов.
Затрагивая
вопрос о предмете антикоррупционной экспертизы, необходимо обратиться к позиции
законодателя. В Федеральном законе «Об антикоррупционной экспертизе нормативных
правовых актов и проектов нормативных правовых актов»[2] и
«Правилах проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и
проектов нормативных правовых актов»[3] содержатся
положения, где указано, кто проводит такие экспертизы и относительно каких
нормативно-правовых актов они проводятся (предмет антикоррупционной экспертизы).
Это и Федеральные законы, и подзаконные нормативно-правовые акты (указы
Президента РФ, постановления Правительства РФ), и нормативно-правовые акты
субъектов Российской Федерации, а также проекты Федеральных законов и проекты
изменений к этим законам.
С
использованием данной законодательной основы проведено значительное количество
антикоррупционных экспертиз нормативно- правовых актов (проектов
нормативно-правовых актов). Например, 2 мая 2012 г. относительно проекта
постановления Правительства Российской Федерации «Об установлении уровней
защищенности персональных данных при их обработке в информационных системах
персональных данных в зависимости от угроз безопасности этих данных» была проведена
независимая экспертиза[4],
результатом которой стало заключение с предложением об исключении отдельных
норм, содержащих
коррупциогенные факторы. Также 24 июля
2014 г. относительно проекта Федерального закона «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный
кодекс Российской Федерации в связи с введением института установления объективной
истины по уголовному делу» независимыми экспертами была проведена комиссионная
антикоррупционная экспертиза. По результатам экспертизы выявлено значительное
количество коррупциогенных факторов, что послужило причиной для отклонения
всего проекта.
Такой
же экспертизе 18 июля 2014 г. был подвергнут проект ведомственного приказа «О
внесении изменений в Административный регламент предоставления Федеральной миграционной
службой государственной услуги по выдаче иностранным гражданам и лицам без
гражданства вида на жительство в Российской Федерации, утвержденный приказом
ФМС России от 22 апреля 2013 г. № 215». Результат экспертного исследования –
категорически отрицательный вывод.
Практика
антикоррупционных экспертиз показывает, что их предметом в основном выступают
проекты федеральных законов, изменения к действующему законодательству. При
всем этом остается незамеченным законодательство, которое уже действует и не
подвергается изменениям. Нельзя говорить о том, что если закон уже принят и действует,
то в нем нет пробелов и недочетов. Они есть, и с ними сталкиваются ежедневно, с
одной стороны, правоприменители и простое население, с
другой.
Как
известно, существует «Методика проведения антикоррупционной экспертизы
нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», утвержденная
Постановлением Правительства РФ от 26 февраля
2010 г. № 96. Данная методика должна применяться для обеспечения проведения
прокуратурой Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти,
органами, организациями и их должностными лицами антикоррупционной экспертизы
нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, этой же
методикой должны руководствоваться независимые эксперты. На самом деле
становится удивительным, каким образом производится антикоррупционная
экспертиза на основе этой методики, ведь в ней не содержится методических
рекомендаций по проведению антикоррупционной экспертизы, если присмотреться, то
в ней приводятся лишь виды коррупциогенных факторов нормативно-правовых актов.
На несовершенство антикоррупционного законодательства указывает также А.Н.
Лопашенко, который подчеркивает неполноту законодательных положений[5].
Такой же позиции придерживаются и другие авторы[6].
По
мнению О.Г. Дьяконовой, «на федеральном уровне нет общей методики,
устанавливающей систему научно обоснованных методов, приемов и (при
необходимости использования) технических средств»[7].
Действительно, законодательная методика требует совершенствования. На это же
указывает С.Н. Швердяев, освящая вопросы «совершенствования официальной
методики»[8].
Существует необходимость разработки базовой методики проведения антикоррупционных
экспертиз, на основе которой будут формироваться более конкретные методические
рекомендации.
Анализируя
законодательство, регулирующее проведение антикоррупционной экспертизы
нормативно-правовых актов, Т.Я. Хабриева пришла к выводу о «неполноте их
процедурной части, что снижает эффективность работы по проведению
антикоррупционной экспертизы» и «об отсутствии единого подхода в определении
порядка проведения антикоррупционной экспертизы»[9].
В
целях успешной организации антикоррупционной экспертизы нормативно-правовых
актов (проектов нормативно-правовых актов) предполагается наличие базовой методики,
на которой должны строиться подробные методические рекомендации по проведению
такой антикоррупционной экспертизы, но уже относительно нормативно- правовых
актов (проектов нормативно-правовых актов), регулирующих конкретные сферы
правоотношений. Базовая методика проведения антикоррупционной экспертизы должна
включать в себя следующие основные этапы:
1)
выявление коррупциогенных факторов в нормативно-правовом акте (проекте
нормативно-правового акта);
2)
оценка степени коррупционного риска нормы, содержащей коррупциогенный фактор;
3)
изменение нормы закона для устранения коррупциогенного фактора и снижения
степени его коррупционного риска.
Для
осуществления первого этапа необходимо знать все виды коррупциогенных факторов
нормативно-правовых актов (проектов нормативно-правовых актов), и признаки, по
которым их можно распознать. Достойное внимание коррупциогенным признакам или
признакам коррупциогенных факторов уделяется в одном из методических указаний
по противодействию коррупции, где также предпринимается попытка ее определения.
Второй
этап предполагает выделение нескольких степеней коррупционного риска нормы,
содержащей коррупциогенный фактор, где каждая степень содержит разную
вероятность проявления коррупции (от наименьшей до наивысшей). В то же время
важно разработать критерии для оценки коррупционного риска, т.е. то, что нам
позволит относить коррупциогенные факторы к разным степеням коррупциогенности.
Оценка степени коррупционных рисков нормативно-правового акта является основной
составляющей частью антикоррупционной экспертизы. Именно в ходе оценки норм на
коррупциогенность существует риск переоценить влияние коррупциогенного фактора
на проявление коррупции либо наоборот риск принизить ее значительность. Потому
особое внимание необходимо уделять порядку оценки коррупционных рисков.
Третий
этап напрямую зависит от степени коррупционного риска нормы, содержащей
коррупциогенный фактор. Чем выше степень коррупционного риска нормы, тем
вероятнее проявление коррупции и тем самым изменение нормы должно быть
значительнее, вплоть до ее исключения из нормативно-правового акта. Каждая
степень коррупционного риска предусматривает и свою степень редактирования
нормативно-правового акта.
Предложенная
базовая методика – это некий фундамент антикоррупционной экспертизы нормативно-правовых
актов, на которой будут строиться методические рекомендации по проведению такой
экспертизы, но уже относительно нормативно-правовых актов, регулирующих
конкретные сферы правоотношений. Лишь при прохождении всех этапов данной
методики можно говорить о завершенности антикоррупционной экспертизы, а также о
ее достоверности.
1.
Федеральный
закон от 17.07.2009 N 172-ФЗ (ред. от 21.10.2013) "Об антикоррупционной
экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых
актов" // "Российская газета", N 133, 22.07.2009.
2.
Постановление Правительства РФ от 26.02.2010
N 96 (ред. от 10.07.2017) "Об антикоррупционной экспертизе нормативных
правовых актов и проектов нормативных правовых актов" (вместе с
"Правилами проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых
актов и проектов нормативных правовых актов", "Методикой проведения
антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных
правовых актов и проектов нормативных правовых актов") // "Российская
газета", N 46, 05.03.2010.
3.
Ефремов А.А.
Заключение на проект постановления Правительства Российской Федерации «Об
установлении уровней защищенности персональных данных при их обработке в
информационных системах персональных данных в зависимости от угроз безопасности
этих данных».2015. URL: http://www.minjustvrn.ru/load_files/218.PDF (Дата
доступа 09.09.2017).
4.
Бырдин Е.Н. К
вопросу о коррупциогенных факторах, выявляемых в результате антикоррупционной
экспертизы нормативных правовых актов / Е.Н. Бырдин, Ю.И. Воронина //
Юридическая наука и правоохранительная практика. 2013. № 1 (23). С. 20–26.
5.
Дьяконова О.Г.
Правовая или антикоррупционная экспертиза? // Антикоррупционная экспертиза
нормативно-правовых актов и их проектов: Сб. науч. статей по итогам круглого
стола. 2010. С. 17-23
6.
Лопашенко Н.А.
Коррупциогенные факторы: опасная трансформация нормативного толкования //
Законность. 2009. № 10. С. 13–19.
7.
Матковский С.В.
Правовая природа антикоррупционной экспертизы // Российский следователь. 2016.
№ 24. С. 27–30.
8.
Хабриева Т.Я.
Формирование правовых основ антикоррупционной экспертизы нормативных правовых
актов // Журнал российского права. 2014. № 10. С. 5-11.
9.
Шевердяев С.Н.
Формирование основ правового регулирования антикоррупционной экспертизы
нормативных актов и вопросы совершенствования официальной методики ее
проведения // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 20. С. 7-19.
[1] Матковский С.В. Правовая природа
антикоррупционной экспертизы // Российский следователь. 2016. № 24. С. 27–30
[2] Федеральный закон от 17.07.2009
N 172-ФЗ (ред. от 21.10.2013) "Об антикоррупционной экспертизе нормативных
правовых актов и проектов нормативных правовых актов" // "Российская
газета", N 133, 22.07.2009
[3] Постановление Правительства РФ
от 26.02.2010 N 96 (ред. от 10.07.2017) "Об антикоррупционной экспертизе
нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" (вместе
с "Правилами проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых
актов и проектов нормативных правовых актов", "Методикой проведения
антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных
правовых актов и проектов нормативных правовых актов") // "Российская
газета", N 46, 05.03.2010
[4] Ефремов А.А. Заключение на
проект постановления Правительства Российской Федерации «Об установлении
уровней защищенности персональных данных при их обработке в информационных
системах персональных данных в зависимости от угроз безопасности этих
данных».2015. URL: http://www.minjustvrn.ru/load_files/218.PDF (Дата доступа 09.09.2017)
[5] Лопашенко Н.А. Коррупциогенные
факторы: опасная трансформация нормативного толкования // Законность. 2009. №
10. С. 13–19
[6] Бырдин Е.Н. К вопросу о
коррупциогенных факторах, выявляемых в результате антикоррупционной экспертизы
нормативных правовых актов / Е.Н. Бырдин, Ю.И. Воронина // Юридическая наука и
правоохранительная практика. 2013. № 1 (23). С. 20–26
[7] Дьяконова О.Г. Правовая или
антикоррупционная экспертиза? // Антикоррупционная экспертиза
нормативно-правовых актов и их проектов: Сб. науч. статей по итогам круглого
стола. 2010
[8] Шевердяев С.Н. Формирование
основ правового регулирования антикоррупционной экспертизы нормативных актов и
вопросы совершенствования официальной методики ее проведения // Конституционное
и муниципальное право. 2014. № 20. С. 7
[9] Хабриева Т.Я. Формирование
правовых основ антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов //
Журнал российского права. 2014. № 10. С. 5