Экономические науки/15.Государственное регулирование экономики
Д.держ.упр. Ільяшенко В.А.
Класичний приватний університет, Україна
Підходи до організаційної
консолідації податкових органів
Стратегічний
план розвитку державної податкової служби України на період до 2013 року,
затверджений наказом Державної податкової адміністрації України від 07.04.2003
р. № 160, серед іншого передбачав організаційну консолідацію податкових органів
та перехід від податкових адміністрацій за адміністративно-територіальним принципом
до податкових округів та міжрайонних інспекцій. Орієнтовно планувалася така
кількість податкових органів:
• на центральному рівні – ДПА України;
• на регіональному рівні – 6–10
міжобласних ДПА;
• на районному рівні – 120–150 міжрайонних
податкових інспекцій, які мали б у своєму складі близько 600 місцевих
відділень.
Зазначене у
комплексі з низкою інших заходів, без сумніву, може сприяти поліпшенню
фіскально-адміністративної системи держави. Насамперед це означало б подолання
проблеми громіздкості її управлінських структур та здешевлення за рахунок цього
процесів адміністрування податків і платежів.
Однак
впровадження запланованого може породити нову проблему, пов'язану з
рівнозначністю (наближеністю) потенціалу областей у складі податкових округів
(з метою рівномірного забезпечення доходів бюджетів усіх рівнів та вирівнювання
розвитку регіонів). Пропонуючи один з варіантів її вирішення, Л.Л. Тарангул
зазначає, що для того, щоб створення міжобласних податкових округів не спричинило
ускладнення у вирішенні фінансових проблем адміністративно-територіальних
одиниць, не позбавило можливості оперативно управляти фінансовими ресурсами на
місцях, необхідно ретельно підійти до відбору критеріїв стосовно об'єднання
обласних державних податкових адміністрацій. На її думку, при виділенні
податкових округів варто врахувати:
- їх територіальну цілісність;
- рівень соціально-економічного розвитку;
- обсяг податкового потенціалу;
- кількість платників податків.
Також
пропонується взяти за основу формування податкових округів один з варіантів
поділу території України на соціально-економічні райони, розроблений М.
Пістуном. З урахуванням зазначених вище критеріїв поділу подається така схема
податкових округів:
• Південно-Західний (державні податкові
адміністрації Львівської, Закарпатської, Чернівецької, Івано-Франківської
областей);
• Північно-Західний (державні податкові
адміністрації Волинської, Рівненської областей);
• Центральний (державні податкові
адміністрації Київської, Чернігівської, Черкаської, Житомирської областей, м.
Києва);
• Північно-Східний (державні податкові
адміністрації Сумської, Полтавської, Харківської областей);
• Східний (державні податкові
адміністрації Донецької, Луганської областей);
• Південно-Східний (державні податкові
адміністрації Кіровоградської, Запорізької, Дніпропетровської областей);
• Подільський (державні податкові
адміністрації Тернопільської, Вінницької, Хмельницької областей);
• Автономна Республіка Крим (державні
податкові адміністрації АРК та м. Севастополя);
• Південний (державні податкові
адміністрації Одеської, Миколаївської, Херсонської областей) [1, C. 423].
Принагідно
слід зазначити, що формально Державна податкова адміністрація ще не визначила
переліку та меж податкових округів. Існує лише концептуальне бачення у складі
програми модернізації податкової служби та відповідних розробок Департаменту
розвитку і модернізації державної податкової служби України. Виходячи із
згаданих документів, можна зробити висновок про
те, що центральний податковий орган схиляється до створення 10 податкових округів на території країни:
• Кримський (Автономна Республіка Крим та
м. Севастополь);
• Київський (м. Київ, Київська та
Чернігівська області);
• Львівський (Львівська, Волинська та
Рівненська області);
• Івано-Франківський (Івано-Франківська,
Закарпатська, Чернівецька, Тернопільська області);
• Вінницький (Вінницька, Хмельницька,
Житомирська області);
• Одеський (Одеська, Миколаївська,
Херсонська області);
• Дніпропетровський (Дніпропетровська,
Запорізька області);
• Донецький (Донецька, Луганська області);
• Черкаський (Черкаська, Полтавська,
Кіровоградська області);
• Харківський (Харківська, Сумська
області) [2, C. 65].
Із зазначеного
випливає, що підходів щодо вирішення цього питання багато, але існує думка, що
говорити про мережу податкових округів однакової потужності досить складно,
оскільки через природні, соціально-економічні, демографічні чинники рівень
розвитку регіонів різний. Різні також їх податкова база та податковий потенціал.
Ми ж вважаємо,
що при обґрунтуванні об'єднання податкових адміністрацій областей та створення
податкових округів слід звернутися до напрацювань і досвіду у галузі
організаційного проектування та управління. При цьому визнаємо, що існуючі
теорії відповідного спрямування стосуються в основному корпоративного
управління (зокрема, теорія співучасників, сутність якої полягає в обов’язковій
підконтрольності керівництва компаній всім зацікавленим сторонам, що реалізують
прийняту модель корпоративних відносин; агентська теорія, що розглядає механізм
корпоративних відносин через інструментарій агентських витрат; теорія
порівняльного інституційного аналізу, заснованого на виявленні універсальних
положень систем корпоративного управління при проведенні міжнародного
порівняння). Проте загальні висновки дослідників можуть бути використані і в
організаційному проектуванні органів державних служб.
З огляду на
зазначене підкреслимо, що питання об'єднання підрозділів податкової служби
обласного рівня слід пов'язувати не лише з необхідністю скорочення витрат на
адміністрування податків, а й з існуванням проблем, схожих з інсайдерським
контролем у корпоративному управлінні. Сутність останнього полягає в тому, що
де-факто чи де-юре менеджерами захоплюються права контролю над підприємством та
забезпечується потужне представництво їхніх інтересів у процесі прийняття
стратегічних рішень. У державних фіскальних службах у випадку збігу їх організаційної
структури з адміністративно-територіальним поділом країни ця проблема трансформується
у вплив чиновницького апарату місцевої влади на адміністрування податків, який
інколи порушує рівність становища платників. Спроби забезпечити незалежність
органів відповідних служб шляхом запровадження вертикальної структури
управління не дали бажаного ефекту, оскільки місцева влада зберігає вплив на
керівництво підрозділів через вирішення ряду питань, пов'язаних зі створенням
умов їх функціонування. Тому одним з варіантів посилення незалежності органів
адміністрування податків (при прийнятті рішень щодо забезпечення виконання
податкового законодавства) може бути розбіжність їхньої організаційної
структури з поділом держави на адміністративно-територіальні одиниці.
Література:
1. Колпаков В.К., Кузьменко О.В. Адміністративне право України: підруч. / В.К. Колпаков, О.В. Кузьменко. – К.:
Юрінком Інтер, 2003. – 544 с.