Экономические науки/15.Государственное регулирование экономики

К.е.н. Апарова О.В.

Державний університет інформаційно-комунікаційних технологій, Україна

Система регулювання та нагляду за ринками фінансових послуг

Неадекватність систем регулювання фінансових ринків і нагляду за ними та рівня розвитку фінансового сектору стали загальновизнаними причинами глобальної фінансової кризи. Більшою мірою це стосується високорозвинутих країн, де були істотні прогалини в регулюванні фінансових інновацій та існував конфлікт інтересів між фінансовими компаніями та рейтинговими агенціями. Однак і в країнах, де рівень розвитку фінансових ринків був на порядок нижчим, криза також загострила невідповідність між розвитком фінансових інститутів та національним характером регулювання.

Фінансовий сектор України, особливо його банківський сегмент, у передкризові роки розвивався за умов класичного буму за відсутності адекватної регулятивної реакції на такі процеси. Масштаби уражень вітчизняного фінансового сектора та прогалини в його регулюванні також актуалізували у фінансових колах дискусію про реформування системи регулювання фінансового сектору.

З огляду на ключову роль саме фінансового сектору в генерації й трансмісії кризових явищ, на саміті "Великої двадцятки" у Лондоні у 2009 р. було прийнято рішення про створення Ради фінансової стабільності (Financial Stability Board), якій було доручено розроблення детальних пропозицій щодо реформ фінансового сектору. Восени 2009 р. на саміті в Пітсбурзі цей процес продовжився, а напередодні саміту в Торонто в червні 2010 р. у провідних країнах світу були розроблені та впроваджуються реформи у регулюванні фінансового сектору, з урахуванням як особливостей національних фінансових систем, так і критичних проблем, які проявились в умовах кризи.

Треба зазначити, що кожна країна має усталені та історично сформовані органи нагляду та регулювання фінансових ринків.

Причинами системної кризи на фінансовому ринку України є не лише деформації у фінансовій та банківській сфері, а й макроекономічні деформації, що сьогодні мають гостріший характер, ніж фінансові. Економіка України експортно-орієнтована та залежна від глобальних ринків. Тому поліпшення макроекономічної ситуації залежить як від зовнішніх, так і внутрішніх факторів. Тобто для України проблеми є більш стандартними та переважно пов'язані зі слабкістю фінансової системи та недостатністю її регулювання. Криза в Україні була обтяжена кредитним бумом, що змінився різким падінням та проблемою неповернення боргових зобов'язань, а також валютними коливаннями на ринку та значною часткою кредитів, виданих у валюті. Всі ці фактори треба враховувати, адаптуючи зарубіжний досвід удосконалення регулювання фінансових ринків до вітчизняних реалій.

Нині є кілька підходів до змін у структурі органів фінансового нагляду України:

- створити єдиний орган регулювання та нагляду за діяльністю компаній;

- передати функції нагляду за банками від НБУ Фонду гарантування вкладів фізичних осіб з одночасним реформуванням його в частині посилення ролі Фонду в процесі реорганізації банків;

- створити "з нуля" єдиний орган фінансового регулювання;

- реформувати та вдосконалити банківській нагляд у системі Національного банку України.

Наприкінці 2009 р. Державна комісія з регулювання ринку фінансових послуг України (Держфінпослуг) розробила та оприлюднила проект Закону України "Про внесення змін до деяких Законів України щодо впорядкування системи державного регулювання та нагляду за ринками фінансових послуг". Треба зазначити, що цей законопроект у частині його практичної реалізації містить ряд недоліків.

Чимало питань виникає і при реформуванні системи гарантування вкладів фізичних осіб³ у частині розширення повноважень Фонду гарантування вкладів фізичних осіб шляхом передачі йому частини повноважень Національного банку України щодо роботи з проблемними банками з метою збереження активів проблемного банку та оптимального виведення його з ринку. Таку реорганізацію та розподіл повноважень щодо нагляду за банківською системою України передбачено у Проекті Державної програми економічного і соціального розвитку на 2010 рік, схваленої розпорядженням Кабінету Міністрів України від 14.04.2010 № 892-р та прийнятої за основу постановою Верховної Ради України від 15.04.2010 № 2131-ІV.

На нашу думку, ця пропозиція заслуговує на увагу та за умови адекватної її реалізації може бути життєздатною. Але на сьогодні Фонд гарантування вкладів фізичних осіб України фактично лише здійснює виплати гарантованих сум відшкодування, а його основною функцією є захист прав вкладників – фізичних осіб, тобто для Фонду таке розширення повноважень стане зміною його пріоритетів та стратегічних цілей. При цьому сама система страхування депозитів потребує комплексного реформування, що охоплюватиме розширення інформованості Фонду, та надання йому допуску до звітів, які надходять від банків у НБУ. В цьому ракурсі постає проблема конфіденційності такої інформації та забезпечення її захисту на рівні Фонду.

Уточнення потребує механізм реалізації передачі функцій нагляду Фонду гарантування вкладів фізичних осіб. Не повною мірою окреслено завдання Фонду та інструменти, якими він повинен оперувати. Залишаються невирішеними проблеми фінансування, забезпечення кадрами та матеріально-технічною базою Фонду гарантування вкладів фізичних осіб.

Не зрозумілі питання керування Фондом проблемних активів банків - чи матиме його діяльність характер санаційної або ліквідаційної, а також перерозподіл повноважень між НБУ та Фондом при поліпшенні фінансової ситуації в проблемному банку.

Дискусія щодо створення мегарегулятора, відокремленого від центрального банку, що здійснюватиме загальну координацію регулювання та нагляд за всіма фінансовими установами, ведеться вже давно. Однак позитивні сторони розмежування повноважень НБУ в частині забезпечення цінової стабільності та банківського регулювання не такі вже однозначні.

На перший погляд, доречним видається створення єдиного фінансового регулятора з точки зору об'єднання нагляду за всіма фінансовими ринками та регулювання їх в одній установі, особливо за умов, коли в конкурентному сучасному суспільстві прискорюються процеси інтеграції та глобалізації, фінансові установи відійшли від чітко вираженої спеціалізації, а їх функції поступово переплітаються та доповнюються.

Банки дедалі більше розширюють спектр своїх послуг та впроваджують нові фінансові інструменти. Крім традиційних грошово-кредитних та касово-розрахункових, вони надають послуги з управління активами, можуть виступати на фінансовому ринку як інвестори, надавати інвестиційні, депозитарні, посередницькі, консалтингові та інші послуги. Все це ускладнює систему нагляду за банками та призводить до глибшої її спеціалізації, знижує ефективність нагляду, потребує значно більших ресурсів та посиленої підготовки банківських кадрів [2, C. 344].

Проблема ефективного нагляду з боку НБУ загострюється в період кризових явищ, коли керівництво центрального банку приділяє максимальну увагу поточній роботі з банками, а прийняття конкретних рішень щодо системної стабільності банківського сектору відходить на другий план.

Необхідність виокремлення регулюючих та наглядових функцій в єдиний орган є світовою тенденцією. В останні десятиріччя у багатьох країнах спостерігається послабленням впливу центральних банків на наглядову сферу.

Незважаючи на низку позитивних моментів перерозподілу регулятивних та наглядових функцій від центрального банку на користь мегарегулятора, про який свідчить світовий досвід, такий поділ функцій у вітчизняних умовах потребує ще детального розгляду та опрацювання. Негативні сторони цього процесу можуть призвести до непередбачуваних наслідків, особливо в період фінансово-економічних криз та спадів.

Головною функцією Національного банку України, як і центральних банків інших країн, є підтримання стабільності національної грошової одиниці, що зазначається у ст. 99 Конституції України. Також НБУ здійснює грошово-кредитну політику в країні, є кредитором останньої інстанції для банків і кредитних організацій та організовує рефінансування.

Забезпечення функцій, які виконує центральний банк, згідно з Конституцією України та Законом України "Про Національний банк України", потребує максимальної його поінформованості не тільки щодо економічної та фінансової ситуації в країні, а й детальнішого аналізу роботи конкретних банків. Розпорошення функцій центрального банка та регуляторних функцій між двома державними органами може знизити оперативність одержання інформації між банківськими установами як для НБУ, так і для новоствореного наглядового органу.

Треба зазначити, що система оперативного обміну інформацією між державними управлінськими органами в Україні не організована належним чином і створення ще одного органу управління не сприятиме її швидкому налагодженню. У будь-якому разі впровадження системи обміну інформацією між органами потребує часу, що жодним чином не можна допустити в період економічної та фінансової нестабільності.

Фахівці фінансової сфери, визначаючи принципи нагляду над фінансовою системою, наголошують на його максимальній незалежності від інших державних органів. Незалежність політики Національного банку України щодо регулювання в грошово-кредитній сфері, попри потребу в певному удосконалені та політичний тиск в окремі періоди, підтверджена на законодавчому рівні та фактичним станом справ. Говорити про такий самий ступінь незалежності новостворюваного органу, зважаючи на неоднозначність політичної та економічної ситуації в Україні, на нашу думку, зарано [1, C. 834].

Наглядові органи в кожній конкретній країні мають власну структуру та повноваження, згідно з історичними традиціями та реаліями, що склалися на фінансових ринках.

Слід зауважити, що в переважній більшості країн (крім Люксембургу та Данії) національний центральний банк більшою чи меншою мірою бере участь у нагляді за фінансовим ринком. Причому його функції можуть варіювати від керівництва наглядовими органами до виконання завдань наглядового органу.

Один із найпоширеніших аргументів, який наводять прибічники поділу повноважень центрального банку, полягає в тому, що мета підтримання стабільності грошової одиниці та зниження інфляції може вступити в суперечність з інтересами банківської системи та чинити негативний вплив на її ліквідність і фінансову стійкість банків. Теоретично такий стан справ можливий, періоди прояву такого конфлікту цілей неодноразово траплялися і в Україні, однак, зважаючи на специфіку генерації та прояву фінансової дестабілізації в українській економіці, можлива ситуація, коли політика двох різних органів кардинально відрізнятиметься й істотно посилюватиме конфлікт інтересів, що у свою чергу неоднозначно впливатиме на всю фінансову систему.

На нашу думку, нагляд і підтримання стабільності у грошово-кредитній сфері є не стільки протилежними функціями, скільки взаємодоповнюваними, оскільки наявність саме фінансово здорових банків є однією з передумов повноцінного кредитного процесу і прогнозованості процесів на грошово-кредитному ринку.

Не сприяє кардинальному реформуванню наглядової системи в Україні фінансова та економічна дестабілізація. При цьому нагляд на макро- та мікрорівнях повинен здійснюватися оперативно, а розпорошення цих функцій може призвести до втрати оперативності реагування на виклики кризових явищ.

Вирішення потребують також питання правового та бюджетного забезпечення регуляторного органу, що чинитиме вплив на його залежність як від політичної ситуації в країні, так і від виконавчої, законодавчої та судової влади.

Вбачається за доцільне на сьогодні створити певний колегіальний дорадчий орган, до складу якого входили б представники керівників відомств, що здійснюють регулювання в різних сегментах фінансового ринку та нагляд за ними для вироблення засад спільної політики та загальної координації нагляду.

Узагальнюючи викладене необхідно констатувати, що сама ідея передачі наглядових і регулятивних функцій щодо фінансової сфери до єдиного мегарегулятора потребує детального опрацювання. У нинішньому варіанті концепція об'єднання наглядових функцій в одному мегарегуляторі фактично зводиться до об'єднання нагляду за банківським, страховим та кредитним ринками. Але на теперішньому етапі за умов перманентної дестабілізації банківської та фінансової систем, недостатнього рівня їх розвитку створювати нову наглядову структуру передчасно.

Основний аргумент проти створення єдиного регулятивного органу - саме неможливість такого реформування в період кризи та дестабілізуючих ситуацій на фінансових ринках. Як пропозицію потрібно розглянути поетапний перехід від секторальної до консолідованої в довгостроковій перспективі побудови наглядової системи. Перший етап включає підвищення ступеня незалежності фінансових регуляторів; забезпечення необхідного рівня конкуренції всіх сегментів фінансового ринку; удосконалення фінансового законодавства; удосконалення системи ризик-менеджменту; підвищення фактичної підзвітності та прозорості діяльності фінансових регуляторів; вироблення стратегічного бачення розвитку фінансового сектору (5-7 років). Другий етап - створення мегарегулятора на базі Національного банку України з поступовим виокремленням його в незалежний регулюючий орган (7-9 років).

Література:

1. Загорський В. С. Бюджетно-податкова система: теорія і практика: моногр. / В. С. Загорський. – Ірпінь: Нац. акад. ДПС України, 2006. – 304 с.

2. Циммерман X. Муниципальные финансы : пер. с нем. / X. Циммерман. – M.: Дело и Сервис, 2003. – 352 с.