Д. п. н. Кокорхоева Д.С.

Ингушский государственный университет, Россия

РЕФОРМЫ ИНСТИТУТОВ ВЛАСТИ В РЕСПУБЛИКАХ СЕВЕРНОГО КАВКАЗА (2000-Е ГГ.) И ИХ ВЛИЯНИЕ НА ОБЕСПЕЧЕНИЕ НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ

Федерализм является одним из важнейших институциональных и политико-культурных условий обеспечения национальной безопасности России. В этой связи важно исследовать проявления и последствия реформ институтов власти в республиках Северного Кавказа (2000-х гг.) на обеспечение территориальной целостности и суверенитета Российской Федерации, преодоления этнократии и сепаратизма.

С принятием деклараций о суверенитете и учреждением в большинстве республик Российской Федерации в начале 1990-х гг. поста президента исполнительные органы власти начинают доминировать над законодательными. Уже во второй половине 1990-х гг. в формировании законодательных (представительных) органов власти северокавказских республик закрепились «неформальные правила»: перемещение ресурсов власти из законодательных органов в исполнительные, снижение статуса партий и общественных движений, клиентелизм, этническое квотирование. Анализ состава республиканских законодательных (представительных) органов позволил выделить основные социально - профессиональные группы, служащие каналами пополнения легислатур: директора крупных предприятий, депутаты прежних созывов, главы местных администраций и госслужащие [1]. Слабая законодательная власть выгодна президентам республик, так как способствовала укреплению их позиций.

Рассмотрим влияние законов РФ, принятых в начале 2000-х гг. в целях укрепления российского федеративного государства, на изменения порядка формирования республиканских органов власти. «Договорная модель» федеративных отношений 1990-х гг., хотя и привела к относительной стабилизации на Северном Кавказе, создавала угрозу суверенитету и государственной безопасности, т.к. смена лидеров в регионах могла повлечь за собой пересмотр двусторонних соглашений. Поэтому федеральным центром в 2000-2002 гг. были денонсированы двусторонние договоры между федеральными и республиканскими органами власти. Был введен институт полномочного представителя Президента РФ в Южном, а с 2010 г. – и в Северо- Кавказском федеральном округе, который фактически координирует деятельность институтов власти республик.

Высшие должностные лица республик и депутаты представительных органов с 2002 г. не могут входить в Совет Федерации, а, значит, отстранены от прямого участия в законотворчестве. Поправки, вносимые в закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в начале 2000-х гг., установили новые «правила игры» для региональной власти [2]. Они предусматривали ответственность руководителей республик за неисполнение федеральных законов, возможность их отрешения от должности Президентом РФ или отзыва голосованием граждан республики. В декабре 2004 г. отменены прямые выборы высших должностных лиц субъектов РФ, в том числе - республик.

Перераспределение властных полномочий в пользу центра не вызвало открытых протестов со стороны правящих региональных элит. Наоборот, высшие должностные лица республик Северного Кавказа демонстрировали свою лояльность федеральному центру. Республиканские органы власти ревизовали конституции и законы своих субъектов РФ для приведения их в соответствие с федеральной Конституцией и законами. Например, Народное Собрание Дагестана в июле 2003 г. приняло новую Конституцию. В ней упразднено все, что качественно отличало органы власти республики от других субъектов РФ: институт Государственного Совета в составе квотируемых представителей народов, председателя Госсовета, многомандатные избирательные округа по этническому признаку [3].

Более четкое распределение властных полномочий между федеральным центром и республиками, а также требования, предъявляемые региональным властным институтам в части соблюдения федерального законодательства, стали важными позитивными сдвигами и приостановили чрезмерную децентрализацию государственной власти.

Выборы президентов северокавказских республик в период реформ также стали институциональным каналом роста влияния центра. Еще во время выборов 2002-2004 гг. наметилось растущее влияние федеральных органов власти. На смену представителям старой номенклатуры начали приходить новые лица, а важным условием победы на региональных выборах стала поддержка кандидата со стороны федерального центра.

Отмена прямых выборов высших должностных лиц субъектов РФ в декабре 2004 г. позволила федеральной власти непосредственно влиять на наделение полномочиями глав республик. Президенты республик из самостоятельных лидеров превратились в проводников курса общероссийской власти. Новые институциональные ограничения, установленные федеральным законодательством, отразили несоответствие института президента республик ограниченному объему власти, в первую очередь, в силу дотационного характера экономики. Осенью 2010 г. начато переименование института президентства в глав республик, причем по инициативе самих президентов ряда республик Северного Кавказа (Чечни, Ингушетии) [4].

Принятые в июле 2001 г. Закон «О политических партиях» и в июне 2002 г. Закон «О гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» направлены на укрепление многопартийности и развитие демократии в регионах. Осмысление результатов избирательной реформы на Северном Кавказе показало, что в электоральных процессах республик по-прежнему активно используется административный ресурс, причем по этнократическому принципу. Вхождение в партию «Единая Россия» обеспечивает региональной элите доступ к ресурсам власти. Но население по-прежнему голосует за персоны, а не за политические программы, и большинство мест в собраниях распределяется между представителями крупного бизнеса и государственной службы. Сохраняется и традиционно сложившийся в республиках принцип этнического квотирования. Например, несмотря на отмену в Республике Дагестан выборов по многомандатным округам и введение смешанной избирательной системы, состав Народного Собрания, избранный в 2007 г., сформирован в соответствии с принципом квот. Состав Государственного Совета - Хасэ Республики Адыгея, вопреки юридической отмене паритета национальностей, воспроизводит сверхпредставленность «титульного» этноса (50% депутатов при 24% адыгского населения в регионе) [5].

Таким образом, институциональные реформы 2000-х гг., направленные на восстановление единства системы государственной власти, в нормативном аспекте успешны. Преобладают компромиссные стратегии согласования интересов органов власти республики и федеральных органов власти. Курс рецентрализации власти позволил восстановить её структурное и нормативное единство, отчасти преодолеть сепаратизм и этнократию в регионе. Вместе с тем, институты многопартийности и демократии сдерживаются в развитии сложившимися в республиках Северного Кавказа практиками: распределением власти между основными элитными кланами (директоратом и госслужащими) и этническими группами, этнорелигиозным радикализмом.

Примечания

1. Понеделков А.В., Старостин А.М. Региональные этнократические элиты Юга России // Власть и элиты в современной России: Сборник научных статей. СПб., 2003. С. 309-319.

2. Федеральный закон №67 от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» URL: http: // www.gd2003.cikrf.iu

3. Конституция Республики Дагестан. Махачкала, 2003.

4. Госдума запретит главам субъектов РФ называться президентами URL:http://news.yandex.ru/yandsearch?c14url=www.rian.ru%2Fpolitics%2F20101102%2F (дата обращения:02.11.2010).

5. Кынев А.Ю. Выборы парламентов российских регионов 2003 - 2009: Первый цикл внедрения пропорциональной избирательной системы. М., 2009. С. 37.