Право/8.Конституционное право

К.ю.н. Давыдова Н. Ю.

Оренбургский государственный университет, Россия

Анализ практики соглашений между органами местного самоуправления о передаче отдельных полномочий муниципальных образований

В настоящее время в субъектах Российской Федерации получила широкое распространение практика заключения органами местного самоуправления муниципальных районов и входящих в их состав поселений cоглашений о передаче осуществления части своих полномочий (далее – Соглашения) органам местного самоуправления иного уровня. Соглашения применяются как один из способов реализации органами местного самоуправления предоставленных им полномочий. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 13-ФЗ) допускает такую возможность.

Наиболее часто муниципальными образованиями заключаются два типа соглашений (в зависимости от уровня, на который передано исполнение полномочий):

- соглашения типа «поселение – район», по которым осуществление части полномочий поселения передается муниципальному району;

- соглашения типа «район-поселение» по которым муниципальный район передает осуществление части своих полномочий поселению, входящему в его состав.

Более 90 % от общего количества заключенных соглашений составляют соглашения типа «поселение – район» и менее 10 % - соглашения типа «район-поселение».

Соглашения по типу «поселение - муниципальный район»

В отношении Соглашений данного типа наблюдается тенденция к ежегодному снижению их количества. В среднем на 9-13% в год. Во многом это связано с проведением мероприятий по объединению территорий муниципалитетов, а также завершением процесса разграничения муниципального имущества между поселениями и муниципальными районами.

На районный уровень передается исполнение следующих полномочий:

- мобилизационная подготовка муниципальных организаций;

- градостроительная сфера;

- правовое обеспечение деятельности органов местного самоуправления;

- содействие в формировании и размещении муниципального заказа;

- формирование, исполнение, контроль за исполнением местного бюджета;

- обеспечение жителей поселения услугами организаций культуры;

- гражданская оборона и чрезвычайные ситуации;

- физическая культура и массовый спорт;

- организация оказания населению коммунальных услуг;

- регулирование тарифов на услуги организаций коммунального комплекса;

- библиотечное обслуживание населения;

- иные полномочия.

Больше всего поселения передают полномочия в сфере мобилизационной подготовки, в градостроительной сфере, правового обеспечения деятельности органов местного самоуправления. Значительную доля в общей массе составляют Соглашения:

- по муниципальному заказу;

- по исполнению бюджета;

- по обеспечению услугами организаций культуры;

- по ГОЧС;

- по физкультуре и спорту;

- по организации услуг ЖКХ;

- по регулированию тарифов ЖКХ;

- по библиотечному обслуживанию.

Такая картина подтверждает известный тезис, что поселения не в состоянии реализовывать ряд предоставленных федеральным законодательством полномочий. В связи с чем, необходимо их дальнейшее разграничение между уровнями публичной власти, с учетом уже имеющегося опыта реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131 ФЗ.

Вместе с тем надо признать, что поселениями не достаточно используются возможности для самостоятельного исполнения собственных полномочий, в частности – создание муниципальных учреждений, наделенных соответствующими функциями, активное использование механизма размещения муниципального заказа для приобретения каких-либо услуг и др.

Аккумулирование большого объема поселенческих полномочий на районном уровне наиболее характерно для субъектов Российской Федерации, в которых продолжительное время существовала одноуровневая система организации местного самоуправления.

В числе объективных причин, вызывающих принятие решения органами местного самоуправления о передаче осуществления полномочий можно назвать отсутствие необходимых условий для самостоятельного решения вопросов местного значения - отсутствие необходимого имущества, квалифицированных кадров в поселениях и др.

Соглашения по типу «муниципальный район - поселение»

Соглашения, которыми органы местного самоуправления районного уровня передают часть своих вопросов для решения их на уровне поселений.

На основании заключенных Соглашений на поселенческий уровень передается исполнение следующих полномочий:

- содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования между населенными пунктами;

- содержание полигонов твердых бытовых отходов;

- распоряжение муниципальной землей;

- регулирование тарифов на утилизацию бытовых отходов;

- содержание мест погребения.

В целях выявления эффективности указанного способа реализации полномочий по решению вопросов местного значения органы государственной власти субъектов Российской Федерации проводят мониторинг Соглашений о передаче полномочий. Это является частью мероприятий, проводимых в рамках осуществления полномочий по мониторингу муниципальных нормативных правовых актов.

Все заключенные органами местного самоуправления соглашения о передаче части осуществления полномочий представляются в уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации вместе с решениями представительных органов муниципальных образований, на основании которых указанные соглашения заключены. В ходе мониторинга уполномоченным органом исполнительной власти проводится правовая экспертиза Соглашений на предмет соответствия действующему законодательству, оформляются предписания об устранении выявленных нарушений, даются письменные рекомендации по способам устранения таких нарушений.

В целях приведения Соглашений в соответствии с действующим законодательством сторонами заключаются дополнительные соглашения, которые так же представляется в орган уполномоченный орган исполнительной власти.

Одним из наиболее часто встречающихся нарушений в Соглашениях является отсутствие обязательных условий, предусмотренных Федеральным законом № 131-ФЗ, а именно:

- методики определения ежегодного объема субвенций, необходимого для исполнения переданных полномочий;

- финансовой ответственности органов местного самоуправления муниципальных районов за неисполнение (ненадлежащее исполнение) принятых на себя обязательств;

- порядка досрочного расторжения Соглашений.

Кроме того, в Соглашениях допускаются следующие нарушения:

· некорректное определение предмета Соглашений (стороны не должным образом определяют передаваемый объем полномочий. Чаще, чем в других, данное нарушение допускается в Соглашениях о передаче полномочий по организации и осуществлению мероприятий по мобилизационной подготовке. Соглашения должны содержать конкретный перечень полномочий, подлежащих передаче);

· отсутствие в Соглашениях четкого механизма контроля органов местного самоуправления за надлежащим исполнением переданных полномочий (положительная практика реализации Соглашений предусматривает использование следующих механизмов контроля:

- закрепление в Соглашениях обязанности органов местного самоуправления по предоставлению отчета (ежемесячного, ежеквартального) по исполнению принятых полномочий, определение его формы (письменной, публичной), закрепление возможности согласования (отклонения) представленного отчета;

- закрепление в Соглашениях возможности направления органами местного самоуправления, передавших осуществление полномочий, своих предложений по исполнению указанных полномочий, их рассмотрения и учета в работе);

· не отражение в местных бюджетах межбюджетных трансфертов, предоставляемых для осуществления переданных полномочий (нарушение принципа полноты отражения доходов бюджета. В соответствии со ст. 32 Бюджетного кодекса Российской Федерации принцип полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов означает, что все доходы, расходы и источники финансирования дефицитов бюджетов в обязательном порядке и в полном объеме отражаются в соответствующих бюджетах.

В ряде случаев зафиксировано отражение различного объема трансфертов в бюджете муниципального образования, передающего полномочия, и в бюджете муниципального образования, их принимающего).