«Основные направления  деятельности федеральных органов

исполнительной власти Российской Федерации в сфере миграции»

адъюнкт Академии управления МВД России, г. Москва

О.Т. Суюнчалиева

 

Правовым основанием формирования положений о функциональном назначении всех органов государственной власти по реализации миграционной политики, в том числе и в субъектах страны, являются Конституция России, федеральные законы, конституции (уставы) и законы субъектов федерации. Законодательной новеллой в миграционном праве стала принятая «Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года». Согласно Концепции, изменение миграционной политики государства «диктуется необходимостью обозначения стратегических ориентиров с ожидаемыми перспективами экономического, социального и демографического развития России, а также общемировыми тенденциям глобализации». [1]

Изучение нормативно-правовых актов, регулирующих деятельность федеральных органов исполнительной власти в сфере миграции, позволяет нам выработать классификацию основных направлений деятельности федеральных органов исполнительной власти в сфере миграции с разделением на три основные группы:

1 группа – направления, связанные с регуляцией отношений между иностранными гражданами и органами государственной власти, возникающие в связи с пребыванием (проживанием) иностранных граждан в Российской Федерации и осуществление ими на территории страны трудовой, предпринимательской и иной деятельности:

 1.1. Привлечение иммигрантов на временной и постоянной основе в соответствии с обоснованной потребностью субъектов Российской Федерации, создание условий для легальной трудовой деятельности иммигрантов, с учетом принципа преимущественного трудоустройства граждан Российской Федерации (Федеральный закон от 22 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»; Постановление Правительства России от 26 мая 2009 г. № 450 «О правительственной комиссии по миграционной политике» (в редакции от 20.12.2010 г. № 1071);

1.2. Осуществление миграционного учета иностранных лиц и лиц без гражданства при въезде, выезде и транзитном пересечении территории Российской Федерации (Федеральный закон от 18 июля 2006 г. № 109);

1.3. Организация органами со специальной компетенцией (МВД России и ФМС) и их территориальными подразделениями работы по депортации и административному выдворению за пределы Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства (Федеральный закон от 25.07.2002 г. № 115-ФЗ, Приказ МВД РФ и Федеральной миграционной службы от 12 октября 2009 г. N 758/240).

2 группа – направления по обеспечению координации деятельности федеральных органов исполнительной власти по реализации единой государственной политики и международному сотрудничеству:

2.1. Определение основных направлений развития государственной миграционной политики, выработка юридических оснований для ее осуществления (Постановление Правительства России от 26 мая 2009 г. № 450 «О правительственной комиссии по миграционной политике»);

2.2. Осуществление взаимодействия уполномоченных органов в законопроектной деятельности (например, Указ Президента России от 15.01.2013 г. № 30 «О некоторых вопросах Министерства внутренних дел Российской Федерации и Федеральной миграционной службы»);

2.3. Определение организационных аспектов функционирования органов исполнительной власти в сфере миграции населения (Постановления Правительства и Административные регламенты министерств и служб);

2.4. Осуществление международного сотрудничества, вовлечение России в мировой миграционный процесс с целью участия в деятельности международных организаций по вопросам миграции (Федеральный закон от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»; Указ Президента России от 19 июля 2004 г. № 928 «Вопросы Федеральной миграционной службы»; Постановление Правительства от 13 июля 2012 г. № 715 «О порядке взаимодействия Федеральной миграционной службы и Федеральной службы безопасности Российской Федерации при реализации международных договоров Российской Федерации о реадмиссии» и др.).

2.5. Реализация общей стратегии по совершенствованию правового регулирования в сфере миграции через систему государственной службы Российской Федерации с использованием информационных технологий (Указы Президента России от 19 июля 2004 г. № 928 «Вопросы Федеральной миграционной службы» и от 11 марта 2012 г. № 291«О внесении изменения в Положение о Федеральной миграционной службе, утвержденное указом Президента Российской Федерации от 19 июля 2004 г. № 928»; Постановления Правительства России от 26 мая 2009 г. № 450 «О правительственной комиссии по миграционной политике» и от 13 июля 2012 г. № 711 «О вопросах Федеральной миграционной службы»).

2.6. Осуществление правоохранительных мер по соблюдению требований миграционного законодательства, проведение комплекса оперативно-профилактических и иных мероприятий в целях выявления нарушений (Совместный приказ МВД РФ и Федеральной миграционной службы от 30 апреля 2009 г. N 338/97 «Об утверждении Административного регламента по исполнению государственной функции контроля и надзора за соблюдением положений миграционного законодательства Российской Федерации иностранными гражданами и лицами без гражданства и за соблюдением правил привлечения работодателями, заказчиками работ (услуг) иностранных работников в Российскую Федерацию и использования их труда»).

2.7. Поддержание системы иммиграционного контроля в пропускных пунктах на основных воздушных, морских и сухопутных путях въезда на территорию страны, осуществление государственного управления  миграционными потоками (Глава V Федерального закона от 15.07.1996 г. № 114-ФЗ).

3 группа – направления деятельности по созданию условий для интеграции вынужденных мигрантов, реализации их конституционных прав и свобод человека и гражданина, содействие добровольному возвращению беженцев в места их прежнего проживания, а также по содействию переселению и интеграции соотечественников, как за рубежом, так и на территории Российской Федерации (Федеральный закон от 22 июля 2002 г. №115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»).

В тоже время, изучение содержательной части Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации [2] показало, что в целях «конструктивного взаимодействия» органов государственной власти всех уровней, местного самоуправления и институтов гражданского общества вырабатываются  конкретные направления миграционной политики, выраженные в 7 тематических блоках и  в 54 разнонаправленных ориентирах. Так, 1 блок предусматривает направления в области расширения возможностей для переселения в Российскую Федерацию на постоянное место жительства для соотечественников, проживающих за рубежом, эмигрантов и отдельных категорий иностранных граждан; 2 блок определяет курсы государственных органов в области разработки дифференцированных механизмов привлечения, отбора и использования иностранной рабочей силы, востребованной российской экономикой; 3 блок закрепляет направления в области содействия развитию внутренней миграции населения Российской Федерации; 4 блок содержит мероприятия в области содействия образовательной миграции в Российскую Федерацию и поддержки академической мобильности; 5 блок устанавливает направления в области выполнения гуманитарных обязательств в отношении вынужденных мигрантов; 6 блок указывает на содействие адаптации, интеграции и реинтеграции мигрантов, формированию конструктивного взаимодействия между мигрантами и принимающим сообществом; 7 блок  регламентирует деятельность компетентных органов в области противодействия незаконной миграции.

Однако, данная Концепция пока не используется в сфере управления миграционными процессами и законодательно положения, содержащиеся в ней, ни в одном нормативно - правовом акте не закреплены. По мнению большинства ученых, специалистов и практиков, в данном стратегическом документе мало уделено внимания «вопросам внутрироссийской миграции и характерен акцент сделан на стимулирующую иммиграционную политику как в отношении трудовой, так и учебной миграции». [3]    

Проведенное исследование позволяет констатировать о множественности нормативных актов, содержащие положения о направлениях деятельности федеральных органов исполнительной власти в сфере миграции, вследствие чего наблюдаются значительные разночтения в определении правовых оснований и порядка применения, а также установления основных субъектов осуществления миграционной политики с разграничением полномочий и компетенции. Это обстоятельство, а также необходимость придания конкретной структурированной формы еще раз обусловливают необходимость и принятия единого модельного закона.

Критический анализ действующего законодательства и практика его применения в данной сфере показал, что  в связи с несовершенством и большим объемом законодательных актов, в Российской Федерации фактически  отсутствует единая система миграционных органов, и как следствие, происходит  дублирование компетенции на различных уровнях. Разграничение компетенции федеральных органов и органов государственной власти в субъектах зависят, на наш взгляд, только от формирования конкретных целей, задач и функций государственного управления, чего в настоящее время в российском праве не сделано. Наличие юридических факторов обосновывают необходимость в создания миграционных органов в системе исполнительных органов государственной власти в субъектах Российской Федерации. 

Опираясь на результаты проведенного исследования в рамках данной проблематики, можно сделать вывод о том, что в теории миграционного права отсутствует определение и градация направлений деятельности, в связи с чем, научному сообществу предлагается разработать и  унифицировать дефиницию «Основные направления деятельности федеральных органов исполнительной власти в сфере миграции», а также представить теоретико-методологическую концепцию по исследованию вопросов их формирования и реализации.

В целях оптимизации деятельности всех заинтересованных министерств, ведомств и служб по реализации государственных функций по регулированию миграционных процессов на территории России, необходимо: конкретизировать формы, способы и методы; устранить правовые коллизии и систематизировать нормативно-правовые акты; привести национальное законодательство в соответствии с международными требованиями; осуществить тесное взаимодействие со всеми органами государственной власти и неправительственными организациями; внедрить положительный зарубежный опыт; обеспечить конституционные гарантии прав и свобод человека.

Список литературы:

1.      Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 года (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 г. № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 г. № 7-ФКЗ)//СЗ РФ 26.01.2009 г. № 4, ст. 445.

2.     Федеральный закон Российской Федерации от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» (с изм. и доп. от 23.07.2013 г. № 207-ФЗ, от 23.07.2013 г. № 224-ФЗ) // СЗ РФ от 29.07.1996 г. № 37, ст. 3024. 

3.     Федеральный закон Российской Федерации от 15 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (с изм. и доп. от 23.07.2013 № 207-ФЗ, от 23.07.2013 г. № 224-ФЗ) // СЗ РФ от 19.08.1996 г. № 34, ст. 4029.

4.     Федеральный закон Российской Федерации от 18 июля 2006 г. № 109 «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» (с изм. и доп. от 28.07.2012 № 133-ФЗ,от 07.06.2013 № 108-ФЗ) // СЗ РФ от 2006, № 30, ст. 3285;от 2010, № 52, ст. 7000; от 2011, № 13, ст. 1689.

5.     Постановление Правительства Российской Федерации от 26 мая 2009 г. № 450  (в редакции от 20.12.2010 г. № 1071) «О правительственной комиссии по миграционной политике» // электронный ресурс: официальный сайт Правительства РФ, раздел «документы», адрес: http://government.ru/docs/, дата обращения: 12.11.2013 г.

6.     Распоряжение Правительства Российской Федерации от 21 августа 2012 года № 1502-р «Об утверждении плана мероприятий по реализации в 2012-2015 годах (первый этап) Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года»// электронный ресурс: официальный сайт Правительства России, адрес http://government.ru/docs/, дата обращения: 09.11.2013 г.

7.     Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации, утвержденная Президентом Российской Федерации от 8 июня 2012 г. №Пр-1490 и Распоряжение Правительства Российской Федерации от 21 августа 2012 года № 1502-р «Об утверждении плана мероприятий по реализации в 2012-2015 годах (первый этап) Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года»// электронный ресурс: официальный сайт Правительства России, адрес http://government.ru/docs/, дата обращения: 09.11.2013 г.

8.     Коровкин А.Г. Макроэкономический контекст миграционной политики в России//Аналитический вестник Аналитического управления Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации № 14 (498). М., 2013 г., стр. С.49.

 

         Автор:                                                                                    О.Т. Суюнчалиева

 

         


[1] Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации, утвержденная Президентом Российской Федерации от 8 июня 2012 г. №Пр-1490 и Распоряжение Правительства Российской Федерации от 21 августа 2012 года № 1502-р «Об утверждении плана мероприятий по реализации в 2012-2015 годах (первый этап) Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года»// электронный ресурс: официальный сайт Правительства России, адрес http://government.ru/docs/, дата обращения: 09.11.2013 г.

[2] Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации, утвержденная Президентом Российской Федерации от 8 июня 2012 г. №Пр-1490 и Распоряжение Правительства Российской Федерации от 21 августа 2012 года № 1502-р «Об утверждении плана мероприятий по реализации в 2012-2015 годах (первый этап) Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года»// электронный ресурс: официальный сайт Правительства России, адрес http://government.ru/docs/, дата обращения: 09.11.2013 г.

[3] Например, Коровкин А.Г. Макроэкономический контекст миграционной политики в России//Аналитический вестник Аналитического управления Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации № 14 (498). М., 2013 г., стр. С.49.