Право/2. Административное и финансовое право

К.ю.н. Душакова Л.А.

Северо-Кавказская академия государственной службы, Россия

Функции регламентов как основы менеджмента

органа государственного управления

В контексте настоящей работы под регламентом мы будем понимать, во-первых, проявление основанного на законе одностороннего юридически-властного волеизъявления полномочного субъекта исполнительной власти (органа власти или должностного лица), осуществленного в рамках его компетенции и направленного на установление административно-правовых норм в целях регулирования административно-правовых отношений, во-вторых, нормативно-правовой акт, определяющий правила организации деятельности и взаимодействия полномочных субъектов исполнительной власти, а также сроки и последовательность действий и/или принятия решений, влекущих возникновение, изменение или прекращение правоотношений в целях реализации исполнительной власти или внутриаппаратной работы. Соответственно, под функциями регламента - их назначение в организации, деятельности и взаимодействии полномочных субъектов исполнительной власти, в том числе в рамках административно-процедурных отношений, в целях реализации исполнительной власти или внутриаппаратной работы.

Помимо функций собственно юридического свойства, подчеркивающих ролевую специфику регламента, прежде всего, как правового акта государственного управления в связи с установлением посредством него определенного юридически значимого порядка соответствующих общественных отношений, можно говорить о функциях комплексного свойства, подчеркивающие ролевую специфику регламента как документа, который может использоваться как основа собственно менеджмента органа государственного управления, но в связи с установлением посредством него опять-таки определенного юридически значимого порядка соответствующих общественных (конкретно – управленческих) отношений. При этом все функции такого рода можно разделить на две группы: общего характера, свойственные любому виду регламентов, и специального характера, свойственные отдельным видам регламентов.

1. Функции общего характера.

1.1. Обеспечение открытости и прозрачности деятельности органа государственного управления (функция траспарентности). В этом смысле посредством регламентов достигается информационная открытость органов государственного управления, в том числе прозрачность реализуемых административных процедур и обратной связи с гражданами и организациями.

1.2. Функция самоконтроля. Данная функция может иметь место применительно к конкретным должностным лицам, участвующим в административных процедурах, описанных данным административным регламентом, а равно внутреннего аудита в целом. Здесь речь может идти о контроле за соблюдением стандартов и процедур, описанных регламентом, составления отчетности и обобщения практики применения регламента, а также подготовке и организации осуществления мер, направленных на повышение результативности (эффективности и экономности) применения регламента в органе исполнительной власти, адекватности и эффективности системы внутреннего контроля.

1.3. Функция обеспечения максимальной эффективности реализуемых процедур, которая реализуется в комплексе с функциями самоконтроля и обеспечения открытости и прозрачности деятельности органа государственного управления. Оценка эффективности реализуемых процедур достигается, в том числе, посредством исчерпывающей регламентации их исполнения, включая описание последовательности выполняемых процедур и их элементов, сроков исполнения, вариативности возможных решений и получаемых результатов, ролевого статуса должности в контексте соответствующих процессов и проч.

2. Функции специального характера.

2.1. Функция формирования функционально-процессной модели организации. Как известно, система мероприятий по проведению административной реформы в Российской Федерации [1] предусматривает в качестве самостоятельного направления стандартизацию и регламентацию административно-управленческих процедур. Мероприятия этого направления преследуют ряд целей, в том числе разработку и внедрение административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг. Последовательность действий федерального органа исполнительной власти при исполнении государственной функции или предоставлении государственной услуги аккумулируются в понятии административной процедуры как установленного способа осуществления деятельности или процесса. И в этом смысле регламентация административно-управленческих процедур абсолютно вписывается в стандартизованную схему систем менеджмента качества, определяемую ГОСТ ИСО 9001-2001, одним из принципов которого является «процессный подход». При этом процесс здесь трактуется как совокупность взаимосвязанных и взаимодействующих видов деятельности, преобразующая входы и выходы. «Процессный подход» предполагает систематическую идентификацию и менеджмент применяемых процессов и обеспечение их взаимодействия с целью получения определенного результата – государственной услуги или реализации заданной функции.

В контексте целей и задач административной реформы в части стандартизации и регламентации административно-управленческих процедур, а также с учетом специфики понятийного аппарата систем менеджмента качества, административные регламенты исполнения государственных функций и административные регламенты предоставления государственных услуг обладают определенной поликомпетентностной спецификой. С одной стороны, указанные регламенты само по себе уже могут рассматриваться как элемент менеджмента качества, т.е. скоординированной деятельности по руководству и управлению в органе исполнительной власти применительно к качеству. С другой – регламенты есть проявление «процессного подхода», и в этом смысле регламенты демонстрируют самостоятельные завершенные процессы исполнения государственных функций или предоставления государственных услуг, реализуемые в отдельных административных процедурах, которые могут быть документированными («письменные процедуры») или недокументированными.

«Процессный подход» определяется также самой структурой административных регламентов [2]. В административный регламент исполнения государственной функции включаются разделы «Общие положения» и «Административные процедуры». В административный регламент предоставления государственной услуги включаются разделы «Общие положения», «Требования к порядку предоставления государственной услуги» и «Административные процедуры». При этом последний является обязательным для любого типа регламента. Раздел «Административные процедуры», собственно, и фиксирует установленные способы осуществления процесса исполнения функции или оказания государственной услуги и содержит: во-первых, описание последовательности действий при осуществлении государственной функции или предоставлении государственной услуги (при этом описание каждого действия должно содержать следующие обязательные элементы: юридические факты, являющиеся основанием для начала действия; должностное лицо, ответственное за выполнение действия; максимальный срок выполнения действия; права и обязанности должностного лица, в том числе решения, которые могут или должны быть приняты должностным лицом, а при возможности различных вариантов решения - критерии или процедуры выбора вариантов решения; формы и порядок контроля за совершением действий и принятием решений; способ фиксации результата выполнения действия, в том числе в электронной форме; результат действия и порядок передачи результата); во-вторых, порядок обжалования действия (бездействия) и решений, осуществляемых (принятых) в ходе выполнения регламента.

Заявленная в разделе «Административные процедуры» последовательность действий в конечном итоге должна, во-первых, послужить целям стандартизации процессов исполнения государственных функций и оказания государственных услуг, с другой – гарантировать их качество, т.е. степень соответствия совокупности присущих, а возможно и присвоенных, характеристик требованиям, т.е. потребностям или ожиданиям, которые установлены, предполагаются или являются обязательными.

2.2. Функция формирования функционально-процессной модели организации непосредственно связана с функцией управления качеством деятельности органа государственного управления. Последняя имеет место в связи с том, что административными регламентами должно быть урегулировано выполнение всех государственных функций и отдельных процессов, обеспечивающих их исполнение, в том числе связанных с оказанием государственных услуг неопределенному кругу лиц, с обеспечением исполнения прав и обязанностей граждан и организаций, с оказанием государственных услуг конкретным гражданам и организациям непосредственно в государственных органах. Соответственно, формирование функционально-процессной модели органа государственного управления предопределяет формирование одной из нормативных основ менеджмента качества исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг.

2.3. Функция модернизации административно-управленческих процессов и административных процедур по сути аккумулирует все вышеназванные функции и представляет собой своего рода функцию-цель. Главным образом эта функция реализуется в рамках административных регламентов исполнения государственных функций и оказания государственных услуг.

Литература:

1. Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах. Одобрена Распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 46. Ст. 4720; Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. № 7. Ст. 633; Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. № 14. Ст. 1413.

2. Порядок разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг). Утвержден постановлением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2005 г. № 679 (в ред. постановлений Правительства Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. № 813, от 4 мая 2008 г. № 331) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 47. Ст. 4933; Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. № 50. Ст. 6285; Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. № 18. Ст. 2063.