ТРАНСФОРМАЦИЯ ПОЛНОМОЧИЙ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ ГОРОДА МОСКВЫ

 

Авторы:

Рзаев Р.Т., студент ИГиП ТюмГУ

Халин В.И., студент ИГиП ТюмГУ

Научный руководитель:

Тепляков Д.О., кан. юрид. наук., доцент

                                                                

Рассматривая вопросы, касающиеся полномочий органов государственной власти города Москвы - управ районов и префектур административных округов, следует указать и на еще один крайне важный аспект. В связи с тем что, как уже неоднократно было подтверждено теорией и практикой, невозможно разграничить на нижних уровнях осуществления публичной власти собственно местные и местные государственные нужды, самой разумной представляется идея территориального разделения уровней власти. То есть в городе Москве необходимо создать такую систему публичной власти на уровнях, находящихся ниже общегородского уровня, в рамках которой стало бы возможным сочетание местного государственного управления и собственно местного самоуправления.

Очень большой шаг в этом направлении был сделан в Законе города Москвы от 6 ноября 2002 г. № 56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве» (действует в редакции от 26 декабря 2007 г.), который предложил «районно-территориальную» систему местного самоуправления. Недостаток, точнее говоря, непоследовательность данного Закона заключается в том, что он предполагает, что этот территориальный (т.е. районный) уровень считается одновременно и уровнем государственного управления, и уровнем местного самоуправления.

Между тем не только город Москва, но и многие субъекты Российской Федерации с самого начала построения новой системы власти на основе Конституции Российской Федерации 1993 г. стремились и стремятся включить районы в систему своей - государственной - власти. И ряд субъектов Федерации, которым удалось построение такой районной государственной власти, весьма успешно развиваются (в их числе, например, Республика Татарстан, которая входит в десятку наиболее экономически развитых субъектов Российской Федерации). Это свидетельствует о том, что практика подтверждает близость районов, в том числе внутригородских, к уровню государственной власти. Вместе с тем район - это, как правило, не настолько развитая территория, чтобы решать масштабные государственные задачи и управляться как самостоятельная государственно-территориальная единица. Поэтому на уровне района в решении задач должно участвовать как население, так и государство. И к числу этих задач должны относиться как вопросы местного (районного) значения, так и вопросы государственного (общегородского) значения, например экономическая, в том числе налоговая, политика, транспорт, связь и прочее.

Из этого следует, что на уровне района должны одновременно сосуществовать и местная, и государственная власть. Как их совместить - важный и крайне сложный вопрос, исчерпывающий ответ на который, вероятнее всего, сможет сформулировать лишь практика. На сегодняшний день вполне справедливым представляется утверждение, что дублирование систем власти, создание параллельно действующих систем муниципальных и государственных органов будут неэффективными. Даже если удастся исчерпывающе разграничить их полномочия, устранить (зачастую неизбежные) конфликты, связанные с нахождением двух примерно равновесных сил на одной территории, эта система может оказаться неэффективной, поскольку необходимо будет оплачивать ее расходы как минимум в двукратном размере.

Те страны, в которых такое дублирование допускается, обычно ограничиваются только верхними уровнями власти. Так, во Франции, например, местное самоуправление и государственное управление дублируются на уровнях департаментов и регионов, а на уровне коммун (которых во Франции более 40 тысяч) это уже неэффективно, экономически невыгодно. Поэтому во Франции в коммуне избранный населением мэр рассматривается одновременно и как представитель государства, и в этом качестве он взаимодействует (часто руководит) полицейскими, пожарными и другими государственными структурами, и как глава муниципального образования, т.е. лицо, возглавляющее систему местного самоуправления коммуны.

Многочисленные примеры как зарубежного, так и отечественного опыта убедительно свидетельствуют о том, что крупные города, города-мегаполисы не могут управляться как обычные городские поселения, их органы управления должны быть в большей степени приближены к населению и главным критерием определения уровня, на котором должны образовываться органы управления, становится демографический критерий. И наша собственная российская практика подтверждает данный вывод: города с населением свыше 100 тыс. человек практически всегда имеют районное деление и районную исполнительную власть: этого требуют экономические принципы и принципы организации эффективного управления. Следует сделать вывод, что в данном случае этот принцип существенным образом влияет и на принципы организации публичной власти. Только вопросы развития общегородской инфраструктуры, инженерных сетей и пр. должны решаться на уровне города, который должен выступать по отношению к административным округам и районам в качестве вышестоящей административно-территориальной единицы, т.е. субъекта государственного управления более высокого порядка.

В соответствии с действующим законодательством города Москвы взаимодействие органов государственной власти столицы Москвы и органов местного самоуправления по отдельным вопросам может регулироваться договорами и соглашениями между органами исполнительной власти города Москвы и органами местного самоуправления; в целях координации своей деятельности органы государственной власти города Москвы и органы местного самоуправления могут создавать совместные координационные, консультационные, совещательные и другие рабочие органы, как временные, так и постоянно действующие; споры и разногласия между органами местного самоуправления и органами государственной власти города Москвы рассматриваются согласительными комиссиями, создаваемыми из представителей сторон на паритетных началах, а также с помощью других согласительных процедур или в судебном порядке.

Однако в наибольшей степени взаимодействие органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления осуществляется при наделении последних отдельными государственными полномочиями. Возможность осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий предусмотрена в Конституции Российской Федерации. Согласно ч. 2 ст. 132 Конституции органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материально-финансовых средств. Тем самым в компетенцию органов местного самоуправления, помимо вопросов местного значения, могут входить и отдельные государственные полномочия, которые им передаются государством.

Исследователями высказывается точка зрения о том, что «целесообразность возложения на органы местного самоуправления исполнения отдельных государственных полномочий диктуется более высоким уровнем эффективности исполнения, чем их непосредственная - реализация органами государственной власти», а также что это позволяет органам местного самоуправления «решать ряд задач, актуальных не только для муниципальных образований, но и для региона, государства в целом». Передача ряда государственных функций на местный уровень представляется ряду авторов эффективной исходя из принципа субсидиарности, что позволяет экономить средства, которые должны быть затрачены на создание соответствующих территориальных структурных подразделений государственных органов и, кроме того, призвано улучшить качество обслуживания населения[1].

Сам порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями достаточно подробно установлен положениями ст. 19 - 21 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». При этом федеральный законодатель определил наиболее важные моменты процесса наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (ч. 1 - 5, 7 ст. 19), установил требования к содержательной части законов, предусматривающих такое наделение (ч. 6, 6.1 и 8 ст. 19), закрепил основные способы осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий (ст. 20), а также формы реализации государственного контроля за осуществлением таких полномочий (ст. 21). Закон города Москвы «Об организации местного самоуправления в городе Москве» на основе указанного выше Федерального закона сформулировал лишь правила осуществления органами местного самоуправления отдельных полномочий города Москвы (государственных полномочий) (ст. 9), порядок отмены и приостановления актов органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им законами города Москвы (ст. 17), а также финансирования осуществления таких полномочий органами местного самоуправления (ст. 29).

На основе положений законодательства Российской Федерации и города Москвы Московской городской Думой 14 июля 2004 г. был принят рамочный Закон города Москвы № 50 «О порядке наделения органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в городе Москве отдельными полномочиями города Москвы (государственными полномочиями)»[2]. Следует отметить, что проект подобного рамочного Федерального закона «Об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в Российской Федерации» был принят Государственной Думой еще 27 октября 1999 г., но отклонен Советом Федерации. В соответствии с ним были приняты: Закон города Москвы от 28 сентября 2005 г. № 47 «О наделении органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в городе Москве полномочиями города Москвы по образованию и организации деятельности районных комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав»[3], Закон города Москвы от 25 октября 2006 г. № 53 «О наделении органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в городе Москве отдельными полномочиями города Москвы в сфере организации досуговой, социально-воспитательной, физкультурно-оздоровительной и спортивной работы с населением по месту жительства»[4], а также Закон города Москвы от 26 декабря 2007 г. № 51 «О наделении органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в городе Москве отдельными полномочиями города Москвы в сфере опеки, попечительства и патронажа»[5].

 


[1] Наумов Ю.С., Беликов П.П., Зюзин С.Ю., Подсумкова А.А., Мокеев М.М. Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» / Под ред. А.Г. Бабичева, С.Ю. Наумова // Система «Гарант», 2010.

 

[2] О порядке наделения органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в городе Москве отдельными полномочиями города Москвы (государственными полномочиями): Закон города Москвы от 14 июля 2004 г. № 50 // Тверская, 13.  – 2004. – 19 июля.

[3] О наделении органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в городе Москве полномочиями города Москвы по образованию и организации деятельности районных комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав: закон города Москвы от 28 сентября 2005 г. № 47 // Ведомости Московской городской Думы. - 2005. - № 11.

[4] О наделении органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в городе Москве отдельными полномочиями города Москвы в сфере организации досуговой, социально-воспитательной, физкультурно-оздоровительной и спортивной работы с населением по месту жительства: закон города Москвы от 25 октября 2006 г. № 53 // Ведомости Московской городской Думы. - 2006. - № 11.

[5] О наделении органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в городе Москве отдельными полномочиями города Москвы в сфере опеки, попечительства и патронажа: закон города Москвы от 26 декабря 2007 г. № 51 // Тверская, 13. - 2008. - 17 января.