Государственное управление / 2.Современные технологии управления.

Пеклушенко О.М.

К.держ.упр., голова Запорізької обласної державної адміністрації, Україна

ПОНЯТТЯ КОМПЕТЕНЦІЇ У СИСТЕМІ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ

Термін «компетенція» по-різному визначається в науковій літературі. Наприклад, А.Є. Штурнев вважає, що він походить від латинського слова competentia, що означає ведення, здатність, приналежність по праву, і зазвичай використовується в двох сенсах. По-перше, для визначення кола питань, в яких суб'єкт має пізнання. По-друге, для визначення кола повноважень, якими наділений суб'єкт.

М.А. Шафір, говорячи про компетенцію держави, вказує: Вона являє собою законодавче закріплення "певних сфер суспільного життя, на які поширюється діяльність відповідної держави; функцій, здійснюваних державою стосовно до цих областей; конкретних владних повноважень, необхідних для реалізації цих функцій, і територіальних меж їх здійснення»[2].

Тобто виділяються такі елементи, як: сфери діяльності суб'єкта (тобто предмети ведення); функції, які здійснюються суб'єктом стосовно до тій чи іншій сфері; конкретні владні повноваження, необхідні для здійснення відповідних функцій; територіальні межі діяльності суб'єкта.

Важливим є також питання про призначення і сутності компетенції як юридичної категорії. О.Е. Кутафін і К.Ф. Шеремет вважають, що це юридичне поняття є своєрідним інструментом для вдосконалення системи правових відносин представницьких органів. За своєю сутністю, на думку авторів, компетенція державних органів являє правовий засіб (форму) суспільного розподілу праці по управлінню державою і суспільством [1].

Ми вважаємо, що «недостатньо вказати лише на те, що компетенція є інструментом для вдосконалення правових відносин представницьких органів. Більшою мірою - це інструмент, що забезпечує здійснення функцій та вирішення завдань, закріплених за суб'єктами правовідносин. Сутність її автор вбачає не в поділі праці по управлінню державою і суспільством, а в забезпеченні ефективної реалізації функцій, закріплених за суб'єктами правовідносин.

Термін «компетенція» тісно пов'язаний з основами місцевого самоврядування та похідний від них. Це цілком обґрунтоване твердження і ось чому. Наявність терміна «компетенція» в системі місцевого самоврядування обумовлено, безсумнівно, наявністю місцевого самоврядування, яке як місцева публічна влада складається із сукупності властевідносин, тобто основ: соціальної, територіальної, економічної, фінансової, організаційної, муніципальної служби і т.д.

Тільки при існуванні таких відносин, тобто основ місцевого самоврядування, можна стверджувати про необхідність використання терміна «компетенція». Без зазначених відносин вживання останнього безглуздо, як безглузді і спроби розмежування компетенції. З вищевикладеного випливає, що первинними, дійсно є групи відносин, тобто основи місцевого самоврядування. У свою чергу компетенція - явище похідне, зведене на основи муніципальної влади. Дискусійним є питання про структуру поняття компетенція.

А.В. Венедиктов розглядає компетенцію органу як «предмет його відання (його завдання та функції) і обсяг прав і обов'язків, необхідних для здійснення його завдань», виокремлюючи два елементи: предмети відання, що складаються із завдань і функцій щодо їх вирішення; права та обов'язки.

Б.М. Лазарєв дотримується думки про виключно юридичною природою компетенції, внаслідок чого функцій вона містити не може, оскільки «функції самі по собі - явища не юридичні, і тому не можуть бути елементами компетенції». У той же час Б.М. Лазарєв зазначає, що в компетенцію входять «не самі функції, які орган вправі і зобов'язаний виконувати, а право і обов'язок здійснювати певного роду функції». Таким чином, включення функцій в структуру компетенції залежить від позиції дослідника в дискусії про юридичну характері такого явища, як функція.

Б.М. Лазарєв також виступає проти включення в структуру компетенції та «предметів ведення», вказуючи на їх неправовий характер. Під ними він «має на увазі конкретні об'єкти діяльності», які є елементами не компетенції, а «керованої середовища, тієї реальному житті, на яку впливають».Інші автори в конструкцію поняття «компетенція» включають права та обов'язки і предмети відання. Вона структурується також із сукупності повноважень або прав; сукупності прав і обов'язків; сукупності функцій органу, його прав і обов'язків, основних форм і методів роботи. Визначити компетенцію можна як встановлену нормами конституцій, законів, підзаконних актів сукупність прав, обов'язків і предметів відання жителів муніципального освіти, органів і посадових осіб місцевого самоврядування для здійснення функцій і завдань місцевого самоврядування. Окремими авторами в якості самостійних елементів компетенції розглядаються цілі та завдання, що стоять перед суб'єктом-носієм компетенціі1, форми його діяльності, відповідальність.

Судження С.С. Алексєєва досить прагматичні з практичної точки зору. Логічна послідовність їх може бути наступною. При здійсненні діяльності органи місцевого самоврядування розробляють і затверджують плани соціально-економічного розвитку, бюджети, комплексні цільові програми, і яких позначаються мети і завдання для їх досягнення. У планах, бюджетах, програмах простежуються наміри для здійснення функцій і досягнення намічених цілей. Наприклад, метою є підвищення добробуту людей. Вона спрямована на здійснення соціальної функції. Функція первинна, мета вторинна. Але досягнення цієї мети реально тільки в тому випадку, якщо за суб'єктом правовідносин закріплені права, обов'язки та предмети відання. Отже, функції здійснюються при постановці мети щодо предметів відання за умови наявності прав і обов'язків закріплених за суб'єктом правовідносин нормативним актом.

Аналізуючи наведені точки зору, можна виокремити в якості основних елементів компетенції повноваження - сукупність прав і обов'язків - і предмети відання. У той же час інші згадувані елементи (функції, завдання, форми здійснення) можна вважати додатковими. Якщо основні елементи визначають зміст компетенції, то додаткові відображають її окремі відмітні ознаки.

Отже, в якості змістовних елементів необхідно виділити повноваження і предмети ведення, які в сукупності визначають сфери відносин і набір засобів здійснюваного суб'єктом впливу.

До числа супутніх (вторинних) елементів можна віднести:

1) Функції;

2) Межі впливу;

3) Нормативна визначеність.

На останньому елементі слід зупинитися трохи докладніше Л.А. Веліхов ще в 1928 р. зазначав, що обсяг місцевої компетенції «визначається: 1) чинним законодавством; 2) звичайним правом, якщо закони чомусь не передбачають ті чи інші галузі міського господарства, і 3) ініціативою муніципальних органів, оскільки в чинному законодавстві не міститься прямої заборони міському управлінню займатися яким-небудь колом справ, а ці справи, по новизні своєї, не передбачені і місцевою традицією ». Однак в сучасній Росії місцеве самоврядування відтворюється практично з нуля, тому щоб уникнути суперечок компетенція муніципальних утворень обов'язково повинна мати юридичне підкріплення у вигляді нормативних актів.

Отже, очевидний висновок, що поняття «компетенція» є об'єднуючим для структурних елементів єдиної системи: «предмет ведення», «функції» та «повноваження» і характеризує стосовно до суб'єкта його права та обов'язки (тобто яким чином, як цей суб'єкт здійснює вплив) в тій чи іншій сфері (тобто в чому, на що суб'єкт може здійснювати вплив) з метою виконання його функцій (тобто напрямки такого впливу у відповідності з цілями і завданнями діяльності суб'єкта).

Література.

1. Кутафин О.Е. Компетенция местных советов / О.Е Кутафин, К.Ф. Шеремет. – М. : 1986. – С.22.

2. Шафир М.А. Компетенция СССР и союзной республики. М., 1968. – С.50.