Политология/ Проблемы взаимодействия власти
и общественности
(отечественный и зарубежный опыт)
Доктор PhD Халикова
Ш.Б.
Казахский национальный университет имени аль-Фараби,
Казахстан
Особенности процесса реформирования
системы
государственного управления в России
Несмотря на то, что в России система
государственного управления сегодня находится только в процессе своего
становления, основные научные подходы к решению проблем государственного
администрирования уже обозначились. Прежде всего, сформировалась общая
концепция государственной службы как социально ориентированного
государственно-правового института. При этом подходе статус, функции
государственной службы формируются исходя из их производности от интересов,
целей и задач объединенного в государство сообщества людей, а не из
первородности целей и функций государства.
По вопросу о научных основаниях системы
государственного управления в России мнения ученых на сегодня разделились. Одни
подчеркивают своеобразие форм российской государственности и полагают, что опыт
западных стран не может служить основой для формирования национальной концепции
государственного управления. Они предлагают опираться на исторический опыт
России в области государственного управления, использовать преимущественно
национальные формы и традиции.
Другая точка зрения абсолютизирует значение
зарубежного опыта в области государственного управления. Некоторые ученые
полагают, что необходимо использовать уже отработанные эффективные современные
общественные формы, сложившиеся в западных странах, и перенести их в нашу
жизнь. Разногласия среди этих ученых существуют лишь по поводу того, какую
модель лучше использовать: американскую, немецкую, французскую и т.д.
Многочисленные группы и общественные организации
гражданского общества могут влиять на процесс государственного управления в
трех основных направлениях: осуществляя свой контроль над системой
государственного управления; выявляя и изучая потребности гражданского общества
через сеть общественных центров по изучению социальных проблем; участвуя в
публичных обсуждениях проектов реформ, в переговорах и заключении
предварительных соглашений. Все это позволит обеспечить необходимый баланс
общественных и индивидуальных интересов в процессе принятия государственных
решений. Именно поэтому становление гражданского общества в России будет
способствовать формированию подлинно демократической системы государственного
управления.
Государственное
управление по своему назначению представляет собой не что иное, как вид
государственной деятельности, в рамках которого практически реализуется
исполнительная власть. Органы государственного управления - это субъекты
исполнительной власти и иные звенья, осуществляющие в каком-то объеме
государственно-управленческую деятельность /1/.
Процесс реформирования системы
государственного управления в России начался еще в середине 90-х годов. Так,
первый Президент Российской Федерации Б.Н. Ельцин внес незначительные изменения
в формировании государственных органов, чтобы не нарушить равновесия сил в
борьбе, которую вели группы давления. Следует отметить, что особенностью
политической системы России является то, что президент остается источником
власти и влияния правительства, а органам законодательной власти оно подотчетно
лишь в некоторой степени. Так, государственная власть включала в себя ряд
дублирующих друг друга структур: собственно правительство (министерства и
ведомства), аппарат правительства и, в определенной степени, администрацию
президента.
Само правительство состояло из
большого числа министерств, государственных комитетов, отраслевых комитетов,
служб, ведомств и других вспомогательных органов, причем эти учреждения
чрезвычайно многочисленны и разнообразны.
Кабинет министров, входящий в
правительство, также имел сложную структуру. Он включал в себя первых
вице-премьеров, вице-премьеров и министров, выполнявших не определенные до
конца, во многом схожие или дублирующие функции и имевших столь же размытые
официальные (и неофициальные) сферы влияния. На практике любой министр
пользовался большим влиянием, чем вице-премьер, которому теоретически должен
был подчиняться. Известны также случаи, когда один вице-премьер определял
политику или отдавал конкретные распоряжения в той сфере, которая фактически
находилась в ведении другого вице-премьера. Кроме того, существовала довольно
устойчивая система отчетности, сочетавшая неофициальные каналы с официальными,
что усугубляло неясность функций и порождало организационно-правовые тупики.
Для системы государственного
управления было характерно то, что длительная и преданная служба ценилась выше,
чем квалификация и деловые качества работника. Властью наделялось слишком
большое число государственных служащих на слишком многих уровнях управления.
Федеральный закон «Об основах
государственной службы в РФ» от 31 июля 1995 года так и не смог
институциализировать сколько-нибудь эффективного инструмента противодействия
коррупции: нечетко урегулирован конфликт интересов, не в полной мере реализован
принцип конкурсного отбора, отсутствует практика ротации чиновников.
До сих пор в политическом
лексиконе остается понятие «злоупотребление служебным положением». Как
известно, на протяжении многих столетий государственные служащие зачастую не
получали вознаграждения за свой труд, поскольку предполагалось, что они
«кормятся», исполняя свои служебные обязанности, - порой им даже приходилось
самим платить, чтобы быть назначенными на доходное место.
Н. Парисон, главный специалист
Всемирного банка по вопросам государственного управления в своем докладе «Развитие
в России системы государственного управления и государственной службы мирового
класса: подход к реформе государственного управления и государственной службы
на базе международных критериев (январь 2000 — июль 2003)» утверждает, что должности в правительстве и
министерствах могут покупаться; что же касается покупки нужных
правительственных решений, льгот и привилегий, то она стала обычной практикой.
В то же время есть в этой области и опыт успешного реформирования - так,
либерализация торговли и отмена экспортных квот улучшили работу министерства
внешней торговли и уменьшили коррупцию в этом учреждении /2/.
Следует отметить, что высокий уровень коррупции все еще характерен
для взаимодействия государственных служащих с частными лицами. Еще с советских
времен существовала традиция мелких подношений и сложных бартерных сделок
таких, как возможность поместить роженицу в хороший родильный дом, получить
место в аспирантуре, устроить ребенка в престижную школу или вуз. Многие
привилегии распределялись через сложную систему натурального обмена. Сейчас же
эта система все больше вытесняется прямыми денежными расчетами. К сожаленью,
моральное разложение государственных служащих стало укоренившейся нормой.
В России была намечена
реализация масштабной программы реструктуризации и реформирования системы
государственного управления и государственной службы. Данная программа являлась
составной частью комплекса мероприятий, направленных на создание сильного,
развитого, демократического государства. Реформа предполагала:
- повышение эффективности
государственного управления на всех уровнях;
- создание профессионального
государственного управления и центральной государственной службы, штат которых
комплектуется на основе квалификации и деловых качеств сотрудников;
- повышение качества
обслуживания и создание системы государственного управления, ориентированной на
конечного потребителя услуг;
- совершенствование
взаимодействия между правительственными чиновниками и частным сектором, т.е.
устранение административных барьеров.
В ходе административной
реформы предстояло решить действительно грандиозные задачи. Тем не менее, с
начала 2000 года удалось достичь определенных результатов в преодолении
трудностей. В рамках реформы государственного управления был проведен обзор функциональной
структуры единого механизма управления. Закон о системе государственной службы
вступил в силу 27 мая 2003 года. Закон о государственной гражданской службе был
внесен президентом В.В. Путиным в Государственную думу 19 сентября 2003 года и
принят в первом чтении 19 ноября 2003 года. Одобрен Кодекс поведения
государственных служащих РФ. В 2003 году был создан Совет по борьбе с
коррупцией. Активно осуществляется коренная реорганизация федерального
правительства, о проведении которой было объявлено в марте 2004 года.
В Концепции долгосрочного
социально-экономического развития РФ до 2020 года, подготовленной по заказу российского правительства в 2011 году отмечается, что
реформа государственного управления, проводившаяся в России в последние десять
лет, оказалась неэффективной, так как почти ни одно нововведение не было
реализовано в полном объеме. В целом
результаты реформ государственного управления остались незаметными для граждан
и бизнеса, не обеспечили улучшения предпринимательского климата, доступности
государственных услуг, снижения уровня коррупции, роста доверия к
государственным институтам, - отмечают авторы Стратегии-2020 /3/.
В результате недостатки государственного управления стали одним из
главных факторов, негативно повлиявших на инвестиционный и предпринимательский
климат, отношение граждан к государственным институтам.
Таким образом,
институциональная структура была не до конца развита, чтобы обеспечить
проведение реформы государственного управления и государственной службы.
Предпринимались меры по устранению недостатков существующей системы,
усовершенствованию ее работы и повышению качества предоставляемых ею услуг.
Однако это не увенчалось практическим успехом. Судя по всему, реформа в этой
области пользуется крайне ограниченной поддержкой со стороны самих чиновников.