К.ю.н., доцент Кардашевский В.В.

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИСПОЛНЕНИЯ УПРАВЛЕНЧЕСКИХ РЕШЕНИЙ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ РОССИИ

Отличительная черта правового регулирования управленческих отношений заключается в том, что оно имеет свой специфический механизм, который в административном праве принято называть механизмом административно-правового регулирования. Административно-правовое регулирование охватывает организационно-структурные (адресаты решений), кадровые (качественные параметры исполнителей), информационные, ресурсные и другие моменты.

Совершенствование процесса исполнения управленческих решений предполагает и включает совершенствование административно-правового регулирования всех аспектов организации исполнения решений. Решение данной задачи предполагает исследование ее юридических аспектов и разработку на этой основе научных основ административно-правового обеспечения исполнения управленческих решений. Необходимо разобраться, каким именно образом реально осуществляется административно-правовое регулирование общественных отношений в управленческой деятельности, в частности на стадии исполнения управленческих решений, и определить порядок работы субъекта управления по обеспечению административно-правового регулирования каждого элемента данной стадии. Для этого необходимо рассмотреть в теоретическом плане сам механизм административно-правового регулирования.

Понятие механизма административно-правового регулирования, сформулированное профессором А.П. Кореневым, определяет данный механизм как систему административно-правовых средств, которые, воздействуя на общественные отношения, организуют их в соответствии с задачами управления[1].

Структурно этот механизм составляют следующие пять элементов: система государственных (муниципальных) органов управления как управляющих звеньев; нормы административного права; акты толкования; акты применения; административные правоотношения.

Рассмотрим подробнее каждый из перечисленных элементов.

1. Система государственных (и муниципальных) органов как управляющих звеньев.

Для осуществления административно-правового регулирования общественных отношений государство создает систему специальных органов исполнительной власти. Так, Постановлением Правительства РФ от 27 мая 1993 г. № 491 установлен порядок создания и деятельности территориальных органов министерств и ведомств Российской Федерации [2], Указом Президента РФ от 12 мая 2008 г. № 724 (в ред. Указа Президента РФ от 17.01.2012 №79) [3] утверждена структура федеральных органов исполнительной власти.

Эта структура включает в себя: а) Федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам; б) Федеральные министерства, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам; в) Федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации

Необходимо отметить, что органы исполнительной власти, являясь составной частью государственных органов, представляют собой часть государственного аппарата, действующего по поручению и в интересах государства; организационную ячейку людей, объединенных общей целью, непосредственно осуществляющую государственную власть в обществе; коллектив людей, деятельность которого определяется правовыми нормами и реализуется в строго установленном порядке (имеется своя структура и определенный нормативными актами порядок образования); организацию, решающую определенными методами задачи и функции Российского государства; организацию, проводящую свою работу в пределах государственно-властных полномочий, представленных ей государством на данной территории (или в данной сфере) и обладающую определенной, закрепленной за ней компетенцией, соответствующей ее целям и задачам системы.

Таким образом, с позиций административного права орган государственного управления представляет собой такую организацию, которая, являясь частью государственного аппарата, имеет определенную компетенцию, структуру, территориальный или отраслевой масштаб деятельности, образуется в порядке, установленном законом, использует определенные методы работы, наделена полномочиями выступать по поручению государства, и призвана в порядке исполнительной и распорядительной деятельности выполнить определенные функции в определенной сфере социальной жизни. Профессор Б. В. Россинский отмечает, что федеральные министерства, как федеральные органы исполнительной власти, осуществляют «группу нормотворческих функций - принятие данными органами нормативно-правовых актов»[4]. Каждый орган исполнительной власти являются системой управления и обладают рядом признаков, которым он должны отвечать как система управления. Это такие признаки, как детерминированность элементов систем, ее динамичность, наличие в ней управляющего параметра, усилительных свойств и обратных связей.

2. Нормы административного права. Под нормой административного права понимается правило поведения общего характера, установленное или санкционированное государством, имеющее общеобязательную силу, целью которого является регулирование общественных отношений, возникающих, изменяющихся и прекращающихся (по мере необходимости) в сферу функционирования механизма исполнительной власти или (в широком смысле) государственного управления[5]. Указанные общественные отношения принято называть управленческими.

В административно-правовых нормах непосредственно выражается регулятивная роль административного права, проявляющаяся в том, что административно-правовые нормы преследуют цель обеспечения должной упорядоченности организации и функционирования, как всей системы исполнительной власти (государственного управления), так и ее отдельных звеньев, рационального их взаимодействия.

Административно-правовые нормы определяют тот или иной вариант должного, т. е. соответствующего интересам правового государства, поведения всех лиц и организаций, действующих непосредственно в сфере государственного управления и выполняющих тот или иной объем его функций либо тем или иным образом затрагивающих своими действиями интересы этой сферы. Должное поведение предполагает, какие действия можно совершать (дозволения), от каких следует воздержаться (запреты), какие совершать необходимо (предписания). Нужно отметить, что административно-правовые нормы, действуя в сфере государственного управления, прежде всего и главным образом предназначены для обеспечения эффективной реализации конституционного назначения механизма исполнительной власти, т. е. исполнения, проведения в жизнь требований Конституции и законов РФ. Тем самым они выражают сущность исполнительной ветви как единой системы государственной власти Российской Федерации.

Административно-правовые нормы служат интересам установления и обеспечения прочного режима законности и государственной дисциплины в общественных отношениях, возникающих в процессе государственно-управленческой деятельности, «регулируют организацию и процесс управления, деятельность специальных органов…»[6].

«Административно-правовые нормы отличаются от других норм большей степенью взаимосвязанности не только внутри одного правового акта, но и в актах разных органов»[7]. Административно-правовые нормы в отличие от многих других отраслей российского права имеют свои собственные юридические средства защиты от посягательств на них, такие как административная и дисциплинарная ответственность.

Административно-правовые нормы достаточно часто устанавливаются непосредственно в процессе реализации исполнительной власти и непосредственно ее субъектами.

Для административного права характерно юридическое опосредование такой деятельности, основным содержанием которой является исполнение или применение к конкретным обстоятельствам требований законов, составляющих основу всей правовой системы РФ. Поэтому административно-правовые нормы как регулятор общественных отношений управленческого типа могут характеризоваться в качестве одной из важнейших юридических форм правоприменения в сфере государственного управления. Данные нормы несут в своем содержании двоякую юридическую нагрузку: правоустановительную и правоприменительную. Между этими функциями административно-правовых норм – теснейшая взаимосвязь, в рамках которой четко выявляется следующая закономерность: правоустановление (правотворчество) по своей сути служит целям правоприменения (исполнения). Об этом, в частности, свидетельствует тот факт, что действующим законодательством установлено, что нормативные акты субъектов исполнительной власти издаются «во исполнение» законов.

Однако вся совокупность действующих административно-правовых норм не сводится к тем, которые устанавливаются непосредственно названными субъектами. Нормы административного права вытекают из Конституции РФ и опираются на нее. Ими определяются основные параметры государственно-управленческой деятельности и возникающих в ее процессе управленческих отношений. Почти в каждом российском законе немало административно-правовых норм. Это означает, что существует определенная иерархия административно-правовых норм: конституционные нормы, нормы законов и нормы, право на установление которых предоставлено действующим законодательством непосредственно субъектам исполнительной власти (например, Правительству РФ). Наполненные единым юридическим содержанием, эти правовые нормы неравнозначны по своей юридической силе.

Административно-правовые нормы, устанавливаемые субъектами исполнительной власти, вторичны по сравнению с аналогичными нормами конституционного или законодательного характера, т. е. производны от них; последние по своему юридическому значению – первичны. Отсюда – подзаконность не только деятельности субъектов исполнительной власти, но и устанавливаемых ими административно-правовых норм. В иерархии правовых норм им отводится определенное место, выражаемое следующей юридической формулой: они создаются на основе (основании) и во исполнение Конституции, законов и нормативных указов Президента РФ как главы государства (ст. 115 Конституции РФ).

Являясь вторичной (производной) формой правоустановления, административно-правовые нормы, создаваемые непосредственно субъектами исполнительной власти, обеспечивают действенность, прежде всего федеральных конституционных и законодательных правовых норм. Тем самым они служат одним из существенных юридических средств, придающих этим нормам характер реально «работающих» правовых установлений, а также детализирующих и конкретизирующих содержащиеся в них общие правила поведения.

3. Акты толкования норм административного права.

Толкование норм административного права – «это деятельность компетентных органов государства, общественных организаций и отдельных граждан по осознанию ими действительного содержания нормы»[8]. Толкование норм права, как правило, имеет два направления: уяснение и разъяснение. Уяснение смысла нормы права является предпосылкой ее правильного понимания и реализации ее требований. Если в процессе уяснения будут обнаружены неясности в понимании нормы права, то необходимо ее разъяснение. В зависимости от субъектов, разъясняющих правовые нормы, толкование условно может быть разделено на официальное и неофициальное. Под актами толкования норм административного права, в большинстве случаев понимаются акты компетентных органов государства, посредством которых осуществляется официальное разъяснение условий действия нормы, юридические права и обязанности участников правоотношений, а также меры ответственности за нарушение предписаний нормы административного права[9]. Такое толкование способствует реализации субъективных юридических прав и обязанностей, их фактическому воплощению.

4. Акты применения норм административного права.

Акт применения нормы административного права - это официальный правовой документ, содержащий индивидуальное государственно-властное предписание компетентного органа, которое выносится в результате разрешения конкретного юридического дела[10]. Акт применения является средством индивидуализации прав, обязанностей и мер юридической ответственности. Признаки акта применения: имеет властный характер; охраняется принудительной силой государства; индивидуальный правовой акт (он осуществляет индивидуальное правовое регулирование общественных отношений); должен быть законным; издается в установленной форме. Формами актов применения могут являться указ, приказ, постановление, распоряжение и т. д. Акты применения издаются представительными, исполнительными и судебными органами государственной власти. Акты применения бывают регулятивные и охранительные.

5. Административно-правовые отношения являются последним элементом механизма, по существу, результатом административно-правового воздействия на общественные отношения. В административно-правовом отношении индивидуализируются положения определенной нормы административного права. В отличие от других видов правоотношений административно-правовые отношения предполагают подчинение участников деятельности единой управляющей воле. Такие правоотношения возникают и прекращаются при наличии условий, которые регламентируются административно-правовыми нормами. Административно-правовые отношения – это регулируемые нормами административного права общественные отношения, складывающиеся в сфере управления. В таких отношениях их участники выступают как носители взаимных прав и обязанностей, урегулированных административно-правовой нормой[11].

Таким образом, можно утверждать, что административно-правовое регулирование носит государственно-властный характер, поэтому реализация административно-правовых норм, действие механизма административно-правового регулирования гарантируется при необходимости мерами государственного принуждения. Это не исключает, а напротив, предполагает добровольность соблюдения установленных правил поведения большинством участников административно-правовых отношений.

Процесс административно-правового регулирования включает закрепление директивной основы управления, его общих программ и механизмов осуществления управленческой деятельности. Процесс регулирования предполагает в качестве отличительной особенности указанного воздействия правомочность, т. е. наделение субъектов общественных отношений правами и установление их юридических обязанностей. Воздействие права на общественные отношения, в частности в связи с реализацией управленческих решений, представляет собой органическое единство воздействия, как всего комплекса правовых средств, так и самого процесса регулирования, который включают три основные стадии: а) регламентирование управленческих отношений, возникающих в процессе реализации управленческих решений; б) динамку правовой нормы, ее действие, в результате чего возникают или изменяются правовые отношения; в) непосредственную реализацию субъективных прав и обязанностей, т. е. достижение конкретной цели административно-правового регулирования, поскольку обеспечивается желаемое поведение субъектов правоотношений.

Эти положения и отражают основные аспекты административно-правового регулирования исполнения управленческих решений в органах исполнительной власти России.

Литература

1. Коренев А. П. Административное право России. Ч. 1. М.: Московская академия МВД России, Центр юридической литературы «Щит», 2001. С. 27.

2. О порядке создания и деятельности территориальных органов министерств и ведомств Российской Федерации: Постановление Правительства РФ от 27 мая 1993 г.

3. Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти: Указ Президента РФ от 12.05.2008 N 724 (ред. от 17.01.2012)

4. Россинский Б. В. Проблемы построения системы федеральных органов исполнительной власти // Административное и процессуальное право. Актуальные проблемы. Ч. 2. М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2005. С. 16.

5. Бахрах Д.Н. Административное право России. М., 2000. С. 31; Старилов Ю.Н. Курс административного права. М., 2002. С. 398; Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право РФ. М., 1997; С. 47. Коренев А.П. Административное право. М., 2000. С. 45 и др.

6. Административное право России: Курс лекций / Под ред. И.Ш. Килясханова. М.: БФ МосУ МВД России, 2003. С 28.

7. Административное право и процесс: Полный курс. Второе издание, дополненное и переработнное / Ю.А. Тихомиров. М.: Изд. Тихомирова Ю.А., 2005. С. 113.

8. Хропанюк В. Н. Теория государства и права. М.: Интерстиль, 2001. С. 276.

9. Мелехин А.В. Административное право Российской Федерации: Курс лекций // СПС КонсультантПлюс. 2009.

10. Веремеенко И.И. Механизм административно-правового регулирования в сфере охраны общественного порядка. Ч. II. М., 1982. С. 48; Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право РФ. М., 1997. С. 245; Бахрах Д.Н. Административное право России. М., 2000. С. 277; Коренев А.П. Акты применения норм советского административного права // Правоведение. 1971. N 2. С. 45; Коренев А.П. Нормы административного права и их применение. М., 1978. С. 116; Соколов Ю.А. О специфических признаках актов применения правовых норм // Советское государство и право. 1954. N 8. С. 80; Витрук Н.В. Акты применения права в механизме реализации прав и свобод личности // Правоведение. 1983. N 2. С. 3; Григорьев Ф.А. Акты применения норм советского права: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 1971; Труфанов М.Е. Акты применения норм административного права в сфере реализации прав граждан // Труды юридического факультета Северо-Кавказского государственного технического университета. Ставрополь, 2005. С. 48 и др.

11. Административное право: учебник/ Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов. – М.: Норма: Инфра-М, 2010. С.148.