Право/8.Конституционное право

 

К.ю.н. Стульникова О.В., Саломатин А.А.

Пензенский государственный университет, Россия

К вопросу об укрупнении муниципальных образований

 

Муниципальное образование – это в соответствии с законодательством, особая территориальная единица, которая в нашей стране имеет едва ли не первостепенное значение в сфере развития нашего государства во всех направлениях, заданных властью. Вне зависимости от видов муниципальных образований, все они без исключения составляют целостную базу России, территориально разграниченную единицу.

После принятия ФЗ № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления» от 6 октября 2003 года и по настоящее время, неоднократно обсуждался вопрос о территориальном разграничении муниципальных образований. Так, помимо образования муниципального образования, выделяется упразднение и преобразование. Ввиду того, что именно преобразованию муниципалитетов уделяется большее внимание, целесообразно рассмотреть вопрос о преобразовании муниципалитетов, а точнее, об объединении муниципальных образований.

Под объединением понимается слияние двух или более муниципальных образований. Из-за определённых проблем муниципалитетов в экономической, политической, социальной сферах, особенно остро стоит вопрос именно об объединении. Таким образом, в статье будет наиболее правильным рассмотреть ряд вопросов:

1)                     Обоснованно ли объединение территорий с точки зрения решения проблемы финансирования;

2)                     Насколько целесообразно укрупнять малонаселённые, слабо развитые муниципальные образования;

3)                     Может ли решить объединение муниципалитетов проблему с кадровым обеспечением;

4)                     Каковы последствия от объединения муниципальных образований на различных примерах?

      Следует сразу отметить, что решение всех вопросов, касающихся объединения нужно решать комплексно и в каждом конкретном случае. Но неоспоримо то, что реформирование местного самоуправления необходимо ввиду динамики правоотношений, определённых тенденций к новациям в законодательстве, изменению потребностей граждан, чёткой постановки целей (и их выполнения) и задач на местном уровне и многого другого.

Едва ли не основная  проблема  почти в любом муниципальном образовании – это проблема с финансированием.  Выделенных средств  всегда не хватает, планирование бюджета вроде бы должно включать в себя ясно определённые цифры в рамках доходной и расходной части, но к большому сожалению, ситуация в действительности расходится с показателями. Более того, из-за усугубления дефицита средств, муниципалитеты ещё и увязают в долгах, что ещё сильнее ухудшает ситуацию. Но поможет ли объединение двух территориальных единиц ликвидировать финансовую недостаточность?

И опыт объединения с целью восполнения недостатка денежных средств есть. Так, в Ленинградской области уже есть успешный опыт подобного объединения муниципальных образований. Речь идет о Светогорском и Лесогорском городских поселениях Выборгского района Ленингадской области. 2 марта 2009 года там прошел референдум о возможности объединения территорий. Большинство жителей высказались в пользу такого решения. Затем, по обращению местных депутатов, парламентский корпус ЗакСа Ленобласти принял региональный закон об объединении этих муниципальных образований в одно Светогорское городское поселение с административным центром в городе Светогорск.

Жители Лесогорска выиграли за счет присоединения к муниципальному образованию с более высокой степенью обеспеченности, а Светогорск получил территорию для развития. Результаты не заставили себя ждать: если в 2008 году бюджет Светогорского поселения составлял 42 млн рублей, а Лесогорского – 8 млн. рублей, то после объединения бюджет поселения вырос в несколько раз и в 2012 году составил 236 млн. рублей. Вот что значит проведение грамотной, взвешенной и рациональной политики. Но в нашей стране  данная политика отсутствует в большинстве случаев только из-за безответственности, неумении власти скоординировать действия. И по мнению К. Патраева, первого вице-губернатора Ленобласти, все решения об объединении муниципальных образований должны приниматься только по инициативе самих жителей. Все  преобразования должны проходить только по инициативе жителей и с согласия местных советов депутатов. А чаще всего идея укрупнения муници­пальных образований исходит не от населения как субъекта права на местное самоуправ­ление, а от региональ­ных властей, для которых якобы формирование бюджета и самостоятельность в распределении ресурсов превалирует. Можно привести в этом случае позицию главы администрации Актюбинского сельсовета Н. Арефьевой, которая вполне аргументировано обосновывает «пустоту» реформы по объединению: «Семьдесят процентов налогов, собираемых на территории РФ, зачисляются в федеральный бюджет. Потом они обратным потоком возвращаются муниципалитетам в виде трансфертов.

В этой связи возникает справедливый вопрос: какой может быть плюс от того, что объединили три-четыре дотационные структуры?   В совокупности  им вернутся те же налоги в том же объёме… И полагать, что на укрупнённые поселения вдруг польётся денежный дождь, наверное, наивно: если финансов нет сегодня, откуда им взяться завтра?»

На основании этого, следует сказать о том, что проблема в обеспечении достаточности бюджета лежит на поверхности, а решить её только лишь объединением крайне проблематично. И вполне очевидно, что местные власти единогласны – нужны инвесторы.

Весьма открытым остаётся вопрос о том, целесообразно ли укрупнять слаборазвитые образования, малонаселённые, с более крупными, стабильными, развитыми?

Экономически успешные муниципалитеты  способны выступить «помощниками». И здесь нельзя не упомянуть именно сельские поселения.   Речь идёт о сокращении количества поселений путем соединения бедных поселений с более успешными, что означает всего лишь оптимизацию перераспределительного механизма, поощрение иждивенчества и не имеет никакого отношения к решению задач развития.

И толчка опять нет. Многие проекты воспроизводятся как привычные бюрократические приемы формата 1970-х гг. с либеральными модификациями 1980-х — 2000-х. Отсюда — множество административных моделей укрупнения. Единообразное преобразование путем сокращения и объединения в Нижегородской области. Соединение «богатых» и «бедных» в Костромской области.  И опять, следует признать, что сложившаяся в настоящее время экономическая система характеризуется глубокими региональными и местными диспропорциями, расширением ареалов депрессивности, социально-демографической деградации, особенно в сельской местности, на фоне быстрого роста крупных экономических центров — городов и урбанизированных зон. Эта ситуация объективно требует не только создания адекватной для себя системы территориального управления, но, прежде всего, мероприятий по сокращению указанных диспропорций и социальных проблем.  Понятно, что два слабых поселения при их объединении ничего не дадут, результат будет нулевым.  А диспропорции таковы, что различия между «богатыми» и «бедными» велики. И здесь ставится под сомнение «вытягивание» слаборазвитых территорий, не иначе как каждая из них должна кормить сама себя, даже исходя из принципа самостоятельности. Да и не будет положительного результата, если у нас в России нет слаженных государственных и региональных программ по развитию слабых территорий.  А вот борьба с малонаселённостью по пути объединения очень даже возможна. Тогда вполне реален экономический,  демографический  сдвиг.

Что касается кадрового обеспечения, то именно кадры могут сдвинуть всё с мёртвой точки. А их нет. Опереться на глав поселений как на полноценных партнеров на местах регионы не смогли: в силу их недостаточной управляемости, невысокой эффективности как администраторов и политиков и отсутствия у них способности быть посредником между региональной и местными элитами. Лишь единицы управленцев действительно работают на благо территории, пытаясь развиваться самостоятельно, предпринимая определённые шаги для достижения самостоятельности. Другие же, и их большинство – не могут (или не хотят)  управлять на достойном уровне, не могут вести законотворческую политику на должном уровне, не в состоянии выдвигать инициативы, не могут справляться с целым комплексом экономических задач. Ведь они понимают, что достаточно просто «ходить с протянутой рукой» в надежде на помощь. Таким образом, одна из серьезных проблем, послуживших аргументом в пользу укрупнения — управленческая и кадровая неэффективность поселений. Речь идет о текущих бюрократических процессах: чиновники в сельских поселениях не обладают необходимой квалификацией. Сложные нормативные правовые акты сельские, да и многие городские поселения, готовить просто не способны, за них вынуждены работать районные чиновники, они же и ведут поселенческие бюджеты. Кадров нормальных нет, а «профессионалы» работать за малые зарплаты не могут.  Нужны  настолько грамотные, умные и ответственные люди, чтобы они были в состоянии поднять потенциал образования, грамотно подойти к анализу проблем, эффективно использовать  рычаги воздействия на социалку, экономику и всё остальное, при этом не бездействуя (весьма показателен пример с Дальним Востоком, где местные чиновники во время паводка не предприняли даже самых малых мер по его предотвращению). Поэтому если и объединять муниципалитеты, то следует и сократить кадры, впоследствии довольствоваться именно нужными людьми, оставить тех, кто показывает себя с  лучшей стороны.  Весьма убедительно по этому поводу высказывается Э. Маркварт, региональный менеджер по Пензенской в области российско-германского проекта по реформе муниципальной собственности. Он указывает на то, что сокращение аппарата, численности штатов вряд ли приведет к экономии расходов на управление. «Существуют такие понятия, как нормативы численности персонала, нормирование управленче­ского труда. Если численность персонала рассчитана надлежащим образом, то каждый чиновник загружен на 100% своего рабочего времени (при необходимости исполь­зуются различные формы оптимизации - частичная занятость, совместительство и др.). Нет смысла считать, что после объединения можно будет часть сотрудников сократить без ущерба для исполняемых функций. Один чиновник не будет выполнять вместо одного два функционала, если он занят весь свой рабочий день на 100% и получает зарплату"не зря". Если же все-таки потенциал для сокращения без ущерба для предо­ставляемых услуг существует, есть простой способ - надо оптимизировать структуру, численность, штаты в соответствующих муниципалитетах».

К. Патраев предлагает следующую некую концепцию по сокращению штата руководителей. И более того, это должно приблизить население к участию в управленческой деятельности, прежде всего там, где действительно наблюдается ситуация с малочисленностью населения. Речь идёт о поддержке развития института старост. И в Ленинградской области даже был принят закон о поддержке сельских старост. Как правило, это люди с активной позицией, с возможностью доносить до вышестоящей власти непосредственно волеизъявление граждан в селе. И власть внутренняя им по сути необязательна, просто нужен контакт с областной администрацией и её же поддержка в решении вопросов местного значения.

Следовательно, исходя из вышесказанного, если объединение возможно, то руководящий штат конечно же необходимо сокращать. В большинстве же случаев следует тщательно формировать, предъявлять высокие требования на замещаемые должности, и безоговорочно учитывать мнение населения.

В заключении статьи следует ответить на последний поставленный вопрос и подвести некоторые итоги исследования вопроса об укрупнении муниципалитетов.

Каковы последствия от объединения муниципальных образований на различных примерах? Последствия в основном носят отрицательный характер.

В статье были приведены примеры Ленинградской области. Там начали объединять муниципалитеты довольно быстрыми темпами. Область стала модельным регионом по принятию реформы. На данный момент муниципальная «перекройка» коснулась более 30 субъектов страны. Были объединены администрации сельских поселений, вновь избирались депутаты, главы администраций практически во всех случаях, но должного развития нет. Почему? Ответ очевиден – не были учтены социально-экономические показатели и характеристики каждой местности в отдельности, поэтому объединёнными районы считаются только «на бумаге», но на деле стало только хуже. А страдает население в первую очередь, которое даже зачастую не попадало под опрос о возможности слияния.  И здесь как нельзя кстати стоит посмотреть на зарубежный опыт (и даже применить его) по объединению муниципалитетов (коммун) в Финляндии. В этой стране,  прежде чем объединять территории, очень хорошо продумали нормативно-правовую базу; при слиянии коммун учитываются все критерии в неразрывной взаимосвязи. А сама система выглядит достаточно понятно (представлена в приложении 1). 

Таким образом, можно сделать вывод о том, что для такой процедуры как слияние, следует урегулировать вопрос объединения на законодательном уровне, вполне возможно издать отдельный закон, и только потом ставить вопросы, озвученные в самом начале статьи,  об обоснованности объединения (укрупнения) муниципалитетов, так как к каждой ситуации нужно подходить индивидуально.

 

 

Литература:

1. Интервью К. Патраева газете «Вести»: «Первый шаг к объединению поселений – общественные слушания». Ленинградское областное информационное агентство. 30.11.2012

http://www.lenoblinform.ru/news/pervyj-shag-k-obedineniyu-poselenij-obshestvennye-.html

2. Т. Богатенкова: «Реформирование муниципалитетов: за или против?».  Сайт местной газеты Оренбурга «Степные огни». 20.07.12.

3. Н. Миронов: «Укрупнение муниципальных образований: риски и перспективы». Агентство муниципального развития». 14.12. 2011. http://www.amrinfo.ru/?p=222

4. Объединение муниципальных образований: опыт Финляндии и основы российского законодательства/под общ. ред. В. Скоробогатова, И. Макарова; пер. с финского Е. Богданова. СПб, ИПК «Вести», 2011, 128 с.

5. Ярмо Асикайнен: «Этапы процесса объединения муниципальных образований». Стр. 45-55.

 

 

Приложение 1.

ZBeqo1ZlYIw