Экономические
науки/15.Государственное регулирование экономики
К.э.н., доц. Козин М.Н.
Вольское высшее военное училище тыла (военный
институт), Россия
Организационные
основы совершенствования системы управления
государственным оборонным заказом
В современных рыночных
условиях мощным рычагом влияния государства на экономику является система
государственных заказов, закупок товаров, работ и услуг для государственных
нужд. Государственные закупки подразумевают обеспечение выполнения государством
разнообразных функций, ориентированных на повышение централизованной
управляемости, предотвращение неконтролируемого нарастания затрат, сокращения
расходов государственного бюджета, управление материальными потоками при
условии соответствия их рыночным отношениям. Занимая значительное место в
затратной части бюджета Российской Федерации, государственные закупки являются
особым способом косвенного воздействия на экономику.
Одним из основных видов государственных закупок являются закупки
товаров и услуг военного назначения, осуществляемые посредством реализации
государственного оборонного заказа (ГОЗ). Потребителями
товаров и услуг военного назначения являются Вооруженные Силы Российской Федерации, другие войска, воинские
формирования и органы. Они выступают определяющими субъектами в формировании спроса на
эти товары, выполняя одну из основных ролей в определении объемов государственного
оборонного заказа.
Вместе с тем, новые стратегические
вызовы в области военной безопасности, усиливают приоритетность расходов
Российского государства на национальную оборону. За последние
шесть лет по линии Минобороны России наблюдается существенный рост увеличения
ассигнований на национальную оборону и государственный оборонный заказ (табл.
1)[1].
В 2007г. на финансирование на национальной обороны будет выделено - 822 млрд рублей, что создает основы
для качественного изменения состояния обороны и безопасности Российской
федерации, позволяет сохранить рабочие места, обеспечить техническое перевооружение,
а значит, более высокий, уровень оснащения предприятий оборонно-промышленного
комплекса (ОПК), поддержать конкурентоспособность на рынке оружия как внутри
страны, так и за рубежом.
Таблица 1
Ассигнования на национальную оборону и государственный
оборонный заказ по линии
Министерства обороны в 2002-2007 годах
|
Показатели федерального бюджета |
|
|
|
|
|
|
|
Объем
ВВП (млрд руб) |
10863,4 |
13320,0 |
15300,0 |
18720,0 |
24380,0 |
31 220 |
|
Статья
«Национальная оборона» (млрд руб) |
284,1 |
354,9 |
462,2 |
549,6 |
666,0 |
822,0 |
|
В
% от ВВП |
2,6 |
2,7 |
2,8 |
2,8 |
2,7 |
2,63 |
|
Государственный
оборонный заказ (млрд руб) (Министерство обороны) |
79,0 |
118,0 |
148,0 |
186,9 |
237,0 |
302,7 |
|
Доля
ГОЗа в расходах на национальную оборону (%) |
27,8 |
33,2 |
34,7 |
34,0 |
35,6 |
36,8 |
|
Доля
ГОЗа в расходной части бюджета (%) |
4,0 |
5,2 |
5,2 |
6,1 |
5,5 |
5,5 |
Для практического осуществления столь разнообразных и масштабных
мер по политическому, экономическому, правовому и административному регулированию
вопросов связанных с управлением системы ГОЗ, необходима опора на всю
выстроенную в стране вертикаль власти, наделение каждого уровня
соответствующими полномочиями, синхронизация усилий всех уровней. Задача
состоит, прежде всего, в том, чтобы разработать и принять на уровне
государственной политики такой комплекс мер, создать такие механизмы
управления, которые позволили бы использовать Федеральную контрактную систему
как эффективный способ адаптации оборонно-промышленного комплекса России к изменившимся
военно-политическим и технико-экономическим условиям.
В
современных условиях многие отечественные и зарубежные исследователи убеждены,
что государственные интересы можно более успешно обеспечивать, опираясь на Федеральную
контрактную систему. Федеральный контракт, как
отмечает профессор У. Кейс, крупнейший эксперт федерального контрактного права
США, «это предельно сложный экономический и юридический инструмент, продукт
современного НТП и возросшей роли государства в области экономического
регулирования»[2].
Проводимая
США реформа системы приобретения ВВТ направлена на уменьшение стоимости закупаемого
вооружения и устранения барьеров, препятствующих расширению использования
коммерческой продукции в военных целях. Для сокращения сроков, стоимости, риска
создания вооружения, повышения стабильности работ планируется подготовить для
всех главных программ приобретения ВВТ так называемые «планы успешного
осуществления»[3].
Под успешной реализацией программы приобретения вооружения понимается достижение
требуемых боевых характеристик ВВТ при заданной стоимости и соблюдении сроков
создания.
Авторы
модели пришли к выводу, что на провал программы решающее влияние оказывают не
традиционные «внутренние» факторы (стоимость, ТТХ и сроки выполнения), а
«внешние»: ее соответствие потенциалу, создаваемому видом ВС и МО в целом;
«пробивные» способности защитников программы из числа руководителей,
распределяющих ресурсы и устанавливающих приоритеты[4].
Как пишет газета The Financial Times правительство Великобритании в 2007г.
одобрило план по слиянию двух крупных структур в министерстве обороны -
Агентства по поставкам вооружений (Defence Procurement Agency) и Агентства по
материально-техническому обеспечению оборонных нужд (Defence Logistics Agency).
По мнению министра обороны Джона Рида (John Reid), слияние этих подразделений позволит
на более качественном уровне координировать деятельность как по закупкам вооружений
и военной техники, так и по их дальнейшему обслуживанию и применению в войсках[5].
Такой подход, как нам представляется, следует учитывать при
разработке системы управления ГОЗ, которая должна быть достаточно гибкой по
отношению к изменению различных сторон жизнедеятельности государства, в том числе
и к общепризнанной динамике необходимости повышения эффективности бюджетных расходов, выделяемых на нужды
обороны.
О необходимости повышения качества Вооруженных Сил и эффективности
расходов военного бюджета неоднократно указывал Президент Российской Федерации.
В качестве одной из мер Указом президента Российской Федерации № 119 от 5.02.2007 г. образовано Федеральное агентство по поставкам вооружения,
военной, специальной техники и материальных средств[6].
Новое агентство является органическим элементом федеральной системы
государственных заказов в сфере обороны и безопасности, то есть особым институтом
хозяйствования, обеспечивающим взаимодействие рынка и государства, и выступающим
экономическим инструментом регулирования макроэкономических процессов со
стороны государства. С 1 января 2008 года Федеральное
агентство станет отвечать за размещение госконтрактов и
их финансирование, вести учет и контроль их выполнения, а также следить за
ценами на вооружение. Функции надзора и контроля за
деятельностью агентства будет выполнять Федеральная служба по
гособоронзаказу и Федеральная
антимонопольная служба, а самим
силовым ведомствам останется лишь предлагать, что и в каких объемах необходимо
заказывать[7].
При такой экономической политике
значительная часть финансовых ресурсов будет поступать производителям от
заказчиков «напрямую», минуя торгово-посреднические организации, что
будет способствовать более ритмичной загрузке производственных мощностей,
улучшению показателей финансово-хозяйственной деятельности
предприятий-производителей и, через мультипликационные
механизмы, общему оживлению хозяйства страны и регионов[8].
Вместе с тем, модель организации и
реализации государственного заказа в сегменте рынка военных закупок должна предусмотреть
создание территориальных центров заказов и поставок в масштабе федерального
округа, в функции
которых необходимо включить следующие обязанности
(рис. 1):
организация и проведение торгов на товары
и услуги для нужд обороны и безопасности,
исполнение функций агента бюджета, связанные с проведением и оформлением операций
по финансированию исполнения госзаказа;
реализация функций, связанные с осуществление
инвестиций в форме материальных ресурсов, направляемых на производство конечной
продукции, необходимой для удовлетворения ГОЗ;
обеспечение региональной кооперации в сфере выполнения военных заказов,
прежде всего с балансированием товарно-материальных потоков, и налаживание взаимовыгодного
внутрирегионального товарообмена;
исследование конъюнктуры рынка по номенклатуре военных товаров, организация
маркетинговой работы, формирование массива цен (оптовых, биржевых, мировых),
анализ их динамики и прогнозирования;
информационное обеспечение деятельности контрактной системы, сбор,
сопоставление и анализ торгово-экономической информации;
координация военных закупок с исполнением территориальных социально-экономических
программ в федеральных округах.
Такая система организации государственного заказа в федеральном округе
должна включать следующие взаимосвязанные этапы.
Рис. 1. Модель функционирования системы государственного оборонного
заказа
На первом этапе обеспечивается участие в формировании государственного
военно-ориентированного заказа субъекта Федерации, всех заинтересованных
субъектов рынка государственных закупок, осуществление которого предполагает:
определение заказчиков военной продукции, финансируемые как через
бюджет субъекта Федерации, так и через федеральный бюджет;
определение объемов военной продукции необходимое для обеспечения
Вооруженных Сил (воинских формирований);
определение объемов и структуры ресурсов,
выделяемых бюджетом на исполнение ГОЗ;
расчет стартовых условий размещения ГОЗ.
Второй этап предусматривает:
размещение ГОЗ внутри территориального
рынка федерального округа;
назначение конкурсной комиссии;
отбор претендентов и определение
победителей на исполнение ГОЗ;
заключение договоров на поставку военной
продукции
На третьем этапе осуществляется
обеспечение исполнения ГОЗ подрядчиками федерального округа, он предполагает:
координацию производства необходимой
военной продукции;
организацию инвестиционного процесса в
товарной форме;
организацию проведения зачетов с бюджетами
всех уровней;
обеспечение контроля за
исполнением ГОЗ.
В целом, вариант создания единой системы поставок
вооружения, военной, специальной техники и материальных средств имеет очевидные
преимущества. Однако механизмы создания агентства требуют существенной проработки,
так как на законодательном и организационном уровне не решены многие проблемы.
Отдельно следует выделить, что существующая система формирования и размещения
гособоронзаказа не предусматривает независимое научно-техническое оппонирование
предложений государственных заказчиков и не исключает проведения
взаимодублирующих научных исследований и разработок, а также продолжения
долгосрочных работ, начатых 10-15 лет назад и утративших в настоящее время свою
актуальность. Не урегулирована также практика возмещения фактических затрат
исполнителям по прекращенным разработкам ВВТ, что существенно ухудшает
финансовое положение исполнителей и дискредитирует привлекательность госзаказа.
Нередки примеры существенного расхождения в ценах на однотипную оборонную продукцию
для различных госзаказчиков.
В целом, концепция создания агентства
должна дать ответ на принципиальные вопросы: каков ее вклад в развитие
российской экономики и решение социально-экономических проблем России; в какой
мере удастся решить проблемы качественного перевооружения Вооруженных Сил
России и других силовых структур? Без решения этих
принципиальных вопросов всерьез нельзя говорить об эффективном функционировании
Федеральной контрактной системы в России. В современных условиях никто, кроме
государства, не в состоянии обеспечить предельную концентрацию политической
воли и финансовых ресурсов на решении сложнейших задач структурной перестройки
функционирования государственного оборонного заказа.
Список литературы
1.
Федеральный закон РФ № 213-ФЗ от 27.12.1995 г. «О государственном оборонном
заказе» (в ред. Федерального
закона № 97-ФЗ от 02.02.2006 г.) // Собр. Зак. РФ. – 1996.– № 1. – Ст. 6
2. Указ президента Российской Федерации № 119 от
5.02.2007г. « О Федеральном агентстве по поставкам вооружения,
военной, специальной техники и материальных средств» // Российская газета.
– 2007. – 7 февраля.
3.
Патрон. А. Государственный
рынок США: научно-технический прогресс и конкуренция // США и Канада: экономика, политика, культура, 2002, № 3. – С. 28-39.
4. Кеуеs W. Government Contracts under the
Federal Acquisition Regulation. N.Y., 1997, pp. 24-25.