УДК 336.14:353

Тріска І.І.

Науковий керівник: к.е.н. Юрій Е.О.

Буковинська державна фінансова академія

Міжбюджетні відносини у контексті адміністративно-територіальної реформи в Україні

Анотація. У статті досліджено можливі шляхи удосконалення міжбюджетних відносин в контексті проведення адміністративно-територіальної реформи в Україні. Розглянуто вплив системи формування місцевих бюджетів на соціально-економічний розвиток адміністративно-територіальних одиниць.

Ключові слова: міжбюджетні відносини, місцевий бюджет, адміністративно-територіальна одиниця, громада, бюджетна децентралізація.

Аннотация. В статье исследовано возможные пути усовершенствования межбюджетных отношений в контексте проведения административно-территориальной реформы в Украине. Рассмотрено влияние системы формирования местных бюджетов на социально-экономическое развитие административно-территориальных единиц.

Ключевые слова: межбюджетные отношения, местный бюджет, административно-территориальная единица, общество, бюджетная децентрализация.

Annotation. In the article investigational possible ways of improvement of interbudgetary relations in the context of leadthrough of administrative-territorial reform in Ukraine. Influence of the system of forming of local budgets is considered on socio-economic development of administrative-territorial units.

Key words: interbudgetary relations, local budget, аdministrative-territorial unit, society, budgetary decentralization.

Постановка проблеми. Значною проблемою на місцевому рівні є недостатність фінансових ресурсів місцевих бюджетів для виконання місцевими органами влади покладених на них функцій. Тому актуальним залишається питання проведення адміністративно-територіальної реформи в Україні в напрямі укрупнення органів місцевого самоврядування. Відродження в Україні на конституційній основі інституту самоврядування з відповідними органами управління та самодостатніми місцевими бюджетами, практика передачі державних повноважень місцевим органам влади створюють надійну основу для переходу на європейські стандарти організації суспільного життя і водночас зумовлюють пошук нових шляхів забезпечення стабільності бюджетної системи, стійкості міжбюджетних відносин та підвищення ефективності бюджетного регулювання.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Теоретичним основам організації міжбюджетних відносин присвячено праці багатьох відомих українських та зарубіжних науковців: С.Буковинського, О.Василика, В.Кравченка, О.Кириленка, О.Кауна, С.Кондратюка, В.Корчинського, Н.Косаревича, І.Луніна, С.Юрія, К.Лайкама та ін. Останніми роками в науковій літературі та виступах політиків проблема організації міжбюджетних відносин в контексті проведення адміністративно-територіальної реформи посідає значне місце. Результатом досліджень є обґрунтування необхідності зменшення кількості дотаційних місцевих бюджетів в Україні при одночасному укрупненні органів місцевого самоврядування, а також створення на цій основі фінансово потужних місцевих бюджетів.

Постановка завдання. Основними завданнями даної статті є обґрунтування необхідності удосконалення міжбюджетних відносин в контексті проведення адміністративно-територіальної реформи в Україні, визначення впливу системи формування місцевих бюджетів на соціально-економічний розвиток адміністративно-територіальних одиниць.

Результати досліджень. Ухвалення нового Бюджетного кодексу України в 2010 році стало вагомим кроком на шляху до модернізації міжбюджетних відносин. У цьому Кодексі здійснено розмежування на довгостроковій основі доходів та видатків бюджетів усіх рівнів, визначено склад закріплених і власних доходів місцевих бюджетів, встановлено фінансові нормативи бюджетної забезпеченості, урегульовано систему міжбюджетних трансфертів шляхом запровадження формульного розрахунку їхнього обсягу [1].

Водночас, без відповідного реформування адміністративно-територіального устрою, вироблення цілісної регіональної політики країни побудувати ефективну та дієздатну бюджетну систему не можливо.

Аналіз взаємовідносин між державним та місцевими бюджетами засвідчив, що протягом останніх років спостерігається негативна тенденція до збільшення кількості дотаційних місцевих бюджетів, зростання питомої ваги дотацій і субвенцій у сукупних доходах бюджетів територіальних громад і, особливо, сільських і районних бюджетів.

Зростає кількість видів субвенцій з державного бюджету, що не сприяє планомірному регіональному розвитку територій. Субвенції мають, як правило, соціальний характер і спрямовуються на виплату різного роду допомог малозабезпеченим громадянам та сім'ям з дітьми, надання пільг та субсидій населенню, окремим категоріям громадян. Питома вага інвестиційних субвенцій взагалі є незначною, крім того, спостерігається нераціональне використання цих коштів, оскільки об'єкти фінансування визначаються постановами Верховної Ради України і надаються несистемно, що призводить до зростання обсягів незавершеного будівництва [2, 25].

Обсяг видатків, який визначається Міністерством фінансів України для місцевих бюджетів на виконання делегованих повноважень на основі нормативів бюджетної забезпеченості, значно менший за реальну потребу територіальних громад. Як наслідок, коштів вистачає лише на фінансування мінімальних соціальних потреб. Крім того, щорічний розрахунок міжбюджетних трансфертів, який здійснюється на основі фактичних показників виконання місцевих бюджетів за останні три роки, не спонукає місцеві органи влади до нарощування дохідної бази та пошуку альтернативних джерел наповнення місцевих бюджетів.

Усі ці проблеми, які існують у взаємовідносинах між різними видами бюджетів, потребують розв'язання шляхом проведення реформи міжбюджетних відносин в Україні. Проте ця реформа не дасть бажаних результатів без відповідної зміни адміністративно-територіального устрою країни, оптимізації мережі бюджетних установ, створення фінансово потужних місцевих бюджетів.

Процес реформування адміністративно-територіального устрою країни доцільно здійснювати поступово, шляхом збільшення сільських та селищних рад, об'єднання їх у потужні територіальні громади.

Оптимальний розмір територіальних громад, у межах яких якнайкраще можуть бути враховані потреби та уподобання жителів і при цьому мінімізовані витрати, є неоднаковим для різних видів благ.

Наприклад, в умовах Німеччини оптимальний розмір громад для загальноосвітніх шкіл становить, за даними деяких досліджень, 20 тис. жителів, для пожежної служби – 40 тис. і для університетів – 2 млн. Можливо, в умовах України ці показники будуть іншими. Тому економічно зважений розподіл повноважень між територіальними громадами різного рівня вимагає аналізу питомих затрат щодо надання конкретних видів колективних (суспільних) благ і пошуків для їх оптимізації.

На підставі досліджень, що проводилися фахівцями Світового банку, встановлено, що в самодостатній територіальній громаді мінімальна кількість мешканців повинна бути приблизно 5000-6000 жителів. В Україні кількість адміністративних одиниць з населенням менш як 5000 осіб становить 96% від їхньої загальної кількості. Так, з урахуванням світового досвіду та реалій економічного життя нашої країни, більшість науковців визнають, що оптимальний розмір територіальної громади має бути не менше ніж 6000 мешканців. Такі територіальні громади повинні мати стабільну фінансову базу [3, 50].

Відсутність фінансової самодостатності невеликих територіальних громад призводить до погіршення якості суспільних послуг, що ними надаються, а спрямування на виконання делегованих повноважень частини доходів 2-го кошику позбавляє такі місцеві бюджети фінансових ресурсів на виконання власних повноважень, саме за рахунок яких має здійснюватись не тільки розвиток, але й підтримка в належному стані інфраструктури місцевих громад. Вищевказане також дає підстави очікувати зменшення наявних дисбалансів та стимулювання розвитку громад шляхом проведення в Україні адміністративної реформи та укрупнення первинних громад, що відповідає об'єктивним демографічним та міграційним процесам, які відбуваються в країні протягом останніх десятиріч.

За даними Державного казначейства України протягом січня-вересня 2006-2010 років частка трансфертів з державного бюджету в доходах місцевих бюджетів України зростала (у 2006 р. – 45,9%, 2007 р. - 44,2%, 2008 р. – 45,4%, 2009 р. – 45,1%, 2010 році – 49,8%) [6, 120]. Наочно тенденція зміни даних показників зображена на рис. 1.

Рис. 1. Частка трансфертів з державного бюджету в доходах місцевих бюджетів України протягом січня-вересня 2006-2010 років

Збільшення витрат на дотації та субвенції місцевим бюджетам пов'язане із значною диференціацією умов і рівня розвитку економіки регіонів, а, отже, і можливостей акумулювання податків (така ж ситуація спостерігається і всередині окремих регіонів).

Оскільки економічні умови не можуть змінюватися скрізь одночасно і однаковою мірою, то вирішення завдань щодо забезпечення певного мінімуму видатків місцевих бюджетів і надалі вимагатиме централізації у державному бюджеті чималих коштів. Отже, виникає серйозна суперечність між двома основними завданнями адміністративно-територіальної реформи: переданням значної частини відповідних повноважень органам місцевого самоврядування базового рівня і розширенням податкових гарантій для місцевих бюджетів, з одного боку, та забезпеченням єдиного мінімуму бюджетних коштів у розрахунку на душу населення незалежно від місця його проживання – з іншого.

Створення умов для залучення інвестицій та розвитку підприємництва є однією з важливих функцій органів місцевого самоврядування. Її неефективне (у багатьох випадках) виконання пояснюється, зокрема, умовами формування місцевих бюджетів – трансферти з державного бюджету надаються їм незалежно від того, в чому полягає причина нижчого рівня податкових надходжень у конкретному регіоні (порівняно з іншими). Відсутність ініціативи місцевих органів влади у створенні умов для успішного розвитку економіки та відповідного розширення податкової бази практично не позначається на обсягах видатків місцевих бюджетів. У кожному регіоні України можна знайти чимало прикладів, коли місцеві бюджети одного рівня мають приблизно однаковий рівень середньодушових видатків при тому, що до трансфертів доходи таких бюджетів відрізняються у два і більше разів. Тому на етапі до впровадження адміністративно-територіальної реформи з метою підвищення ступеня ефективності функціонування бюджетної системи необхідним є посилення інституційної спроможності системи регулювання міжбюджетних відносин як вагомої складової інноваційного розвитку територій [4, 68].

Для розвитку економіки країни важливо, щоб можливості збільшення видатків місцевих бюджетів залежали від зростання їх власних доходів. Але цього можна досягти тільки в тому випадку, коли розміри територіальних громад відповідають обов’язкам, покладеним на відповідні органи місцевого самоврядування.

Адміністративно-територіальною реформою планується запровадження нової моделі формування місцевих бюджетів шляхом переходу до бюджетного планування на рівні району та адміністративно-територіальної одиниці, в якій частка дотацій не перевищує 70% у структурі доходів бюджету [5]. Безперечно, це посилить запас фінансової стійкості місцевих бюджетів та підвищить збалансованість бюджетної системи в цілому.

Діючий на сьогодні порядок розподілу міжбюджетних трансфертів заснований на єдиних підходах у формуванні дохідної та видаткової частин місцевих бюджетів, дозволяє кожному місцевому органу влади забезпечити однаковий рівень надання державних послуг суспільству за однаковою вартістю для місцевих платників податків. Проте такий порядок не сприяє утворенню необхідних стимулів у місцевих органів влади по забезпеченню ефективного управління бюджетами і до нарощення їх дохідної бази.

Як наслідок, потребує удосконалення діючий механізм стимулювання місцевих органів влади до нарощування дохідної бази. Удосконалення такого механізму можливе у врахуванні додаткового фінансового ресурсу, який залишається у розпорядженні місцевих бюджетів з метою їх стимулювання до нарощування дохідної бази, стану виконання доходів 1-го кошику за останні три звітні періоди.

Заслуговує на увагу також практика ряду країн щодо створення системи надання фінансової допомоги найбіднішим регіонам, розподіл якої залежить лише від чинників, які впливають на видаткові потреби та доходний потенціал бюджету, і процедура розрахунку фінансової допомоги не позбавляє її одержувачів зацікавленості у зростанні власних бюджетних доходів.

Для усунення регіональних диспропорцій доцільно створити Фонд підтримки та сприяння розвитку регіонів України, який гармонізує економічний розвиток регіонів та сприятиме ефективному використанню коштів державного бюджету, які спрямовуються на реалізацію інвестиційних проектів у вигляді державних субвенцій [4, 68].

Значення міжбюджетних трансфертів як фактора суспільного розвитку повинно зростати разом із перерозподілом функцій центральних органів влади на користь місцевих органів влади та органів місцевого самоврядування, тобто з деконцентрацією і децентралізацією, що сприятиме збільшенню ролі місцевих органів при наданні окремих суспільних благ.

Висновки та пропозиції. Подальший процес реформування місцевих бюджетів України, включаючи міжбюджетні відносини, та адміністративно-територіального устрою покликаний забезпечити поступове досягнення територіальної відповідності між повноваженнями органів місцевого самоврядування, доходами, переданими у їх розпорядження, та видатками відповідних бюджетів.

При цьому треба враховувати необхідність раціонального впорядкування джерел надходжень до бюджетів місцевого самоврядування, що стосується доходів першого кошика, який формує базу для виконання делегованих державою повноважень і впливає на рівень дотаційності бюджету. Але водночас необхідно детально вивчати можливості наповнення доходів другого кошика, який на сьогодні є вагомим ресурсом в одних бюджетах і невеликим – в інших.

Другий аспект стосується видатків місцевих бюджетів. Потрібно розуміти, що при укрупненні адміністративних одиниць місцева влада на базовому рівні являтиме таку мінімальну кількість населення, яка дасть змогу перебирати на себе більше адміністративних обов’язків та надавати більше послуг.

Отже, від того, як проводитиметься цей перерозподіл, а також які показники будуть покладені в основу обрахунку видатків місцевих бюджетів, залежатиме ефективність заходів щодо покращення стану фінансів органів місцевого самоврядування. Цей процес необхідно проводити поступово, враховуючи особливості кожного регіону.

Розпочати реформування раціональніше у густонаселених та фінансово сильних територіальних громадах, при цьому активно підвищувати фінансовий потенціал проблемних регіонів за рахунок акумульованих коштів у Фонді підтримки та сприяння розвитку регіонів України і залучення іноземних інвестицій.

Список використаних джерел:

1. Бюджетний кодекс України: Чинне законодавство зі змінами та допов. станом на 8 липня 2010 р. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon.rada.gov.ua.

2. Луніна І. Формування місцевих бюджетів у контексті завдань адміністративно-територіальної реформи / І. Луніна // Економіка України. – 2006. – № 1. – С. 23-31.

3. Петкова Л.О., Задувайло Л.М. Удосконалення системи міжбюджетних відносин у контексті адміністративно-територіальної реформи в Україні / Л.О. Петкова, Л.М. Задувайло // Фінанси України. – 2006. – № 9. – С. 47-55.

4. Форкун І.В., Заблуда М.Б. Міжбюджетні відносини у контексті завдань адміністративно-територіальної реформи / І.В.Форкун, М.Б. Заблуда // Актуальні проблеми економіки. – 2008. – № 7. – С. 63-70.

5. Проект Концепції реформи адміністративно-територіального устрою в Україні [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.minregionbud.gov.ua/index.php?id=1670.

6. Бюджетний Моніторинг: Аналіз виконання бюджету за січень-вересень 2010 року / [Щербина І.Ф., Рудик А.Ю., Зубенко В.В., Самчинська І.В.]; ІБСЕД, Проект “Зміцнення місцевої фінансової ініціативи”, USAID. – К.: ДГВПП “Зовнішторгвидав України”, 2010. - 141 c.