Право/2. Административное и финансовое право

К.ю.н. Душакова Л.А.

Северо-Кавказская академия государственной службы, Россия

Структура административно-регламентного законодательства

Традиционным является применение трех основных схем структурирования законодательства: «вертикальной» (иерархической), «горизонтальной» (отраслевой) и «федеративной».

Применительно к системе административно-регламентного законодательства вряд ли имеет смысл говорить о полноценной вертикальной «развертке». В большей степени можно рассуждать о квазииерархическом построении этой системы, несмотря на появление в части законодательного уровня в ее структуре, представленного Федеральным законом от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» [1].

Закон № 210-ФЗ ряд достаточно важных позиций, определяющих специфику правового регулирования отношений в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг, в том числе определяет порядок разработки и принятия, а также структуру административного регламента предоставления государственных и муниципальных услуг.

До принятия ФЗ № 210 построение системы административно-регламентного законодательства начиналась с нормативных актов Правительства Российской Федерации. Среди актов Правительства Российской Федерации необходимо отметить следующие:

- Постановление от 19 января 2005 г. № 30 «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти» и Постановление от 28 июля 2005 г. № 452 «О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти», в которых присутствует указание на обязательность организации разработки административных регламентов [2];

- Постановление от 11 ноября 2005 г. № 679 «О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг)» [3].

Официальное документальное закрепление необходимости разработки административных регламентов происходит также в рамках правового акта Правительства Российской Федерации – Концепции административной реформы [4].

Следующий уровень административно-регламентного законодательства включает нормативно-правовые акты федеральных органов исполнительной власти – собственно административные регламенты исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг.

Особняком на этом уровне структуры системы административно-регламентного законодательства стоят Методические рекомендации по разработке административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг Минэкономразвития России.

Следующего уровень системы административно-регламентного законодательства составляют нормативные акты субъектов Федерации. Но здесь ситуация не вполне однозначна, поскольку, с одной стороны, административные регламенты органов исполнительной власти субъектов Федерации издаются по предметам ведения последних, соответственно в силу закона нет связанности федеральными установлениями, в то же время объективно административные регламенты в субъектах издаются по федеральному образцу. Кроме того, ФЗ № 210 определил требования к регламентам предоставления государственных услуг.

При этом необходимо отметить, что разработка административных регламентов в субъектах Российской Федерации обусловлена также программно-ценностными актами – федеральной Концепцией административной реформы и аналогичными региональными концепциями в отсутствии базового нормативно-правового акта.

Аналогичной является ситуация и в отношении следующего иерархического уровня – актов местного самоуправления.

«Горизонтальная» (отраслевая) схема предполагает распределение нормативно-правового материала в соответствии с предметом правового регулирования и с учетом спецификации регулируемых общественных отношений.

Весь массив соответствующих нормативных актов первоначально распределяется на две основные группы по признаку общности содержания - акты общего характера и специальноролевые акты. Акты общего характера содержательно не являются процедурными, а только устанавливают общие правила создания актов, их опосредующих (постановления Правительства Российской Федерации и Методические рекомендации Минэкономразвития России). Специальноролевыми актами будут являться непосредственно сами административные регламенты.

Предметная область членения административно-регламентного законодательства имеет смысл применительно к специальноролевым актам. Определение круга регулируемых вопросов предполагает распределение нормативного материала, во-первых, на две группы – исполнение государственных функций и предоставление государственных услуг. Далее каждая из этих групп в свою очередь подразделяется по сферам и отраслям государственного управления.

По субъектному принципу можно рассуждать о «горизонтальной» структуре системы административно-регламентного законодательства, во-первых, с точки зрения субъекта, выступающего продуцентом государственной функции или государственной услуги, во-вторых, с точки зрения адресата, в том числе потребителя, если речь идет о предоставлении государственной услуги.

«Федеративная» схема распределяет нормативно-правовой материал на акты федерального законодательства, акты законодательства субъектов Федерации и акты местного самоуправления.

На субфедеральном уровне на текущий момент достаточно активно внедряются механизмы регламентации и стандартизации административных процедур. Другой вопрос – пределы допустимого в определении порядка управления на региональном и местном уровнях власти, тем более, что каждый уровень публичной власти вправе это делать самостоятельно, особенно если речь идет о полномочиях, осуществляемых за счет бюджета этого уровня. С другой стороны, определение порядка управления обеспечивают интересы реализации конституционного положения о высшей ценности человека, его прав и свобод. Тогда можно считать допустимым установление на федеральном уровне требований к осуществлению стандартизации и регламентации в субъектах Российской Федерации и в муниципальных образованиях. Причем в этом случае, безусловно, необходимо только законодательное регулирование вопросов стандартизации и регламентации.

Закон № 210 – ФЗ частично погашает эти вопросы, но только в части регламентации и стандартизации предоставления государственных и муниципальных услуг, поскольку предмет его регулирования касается, прежде всего, вопросов организации предоставления государственных и муниципальных услуг, и его нельзя считать актом об административных регламентах.

Литература:

1. Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. № 31. Ст. 4179.

2. Порядок разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг). Утвержден постановлением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2005 г. № 679 (в ред. постановлений Правительства Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. № 813, от 4 мая 2008 г. № 331) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 47. Ст. 4933; Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. № 50. Ст. 6285; Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. № 18. Ст. 2063.

3. Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти. Утвержден Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 января 2005 г. № 30 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 4. Ст. 305; Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти. Утвержден Постановлением Правительства Российской Федерации от 28 июля 2005 г. № 452 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 31. Ст. 3233.

4. Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах. Одобрена Распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 46. Ст. 4720; Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. № 7. Ст. 633; Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. № 14. Ст. 1413.