Политология/Проблемы взаимодействия власти
и общественности
(отечественный и зарубежный опыт)
Доктор PhD Халикова Ш.Б.
Казахский
национальный университет имени аль-Фараби, Казахстан
РЕФОРМА ГОСАППАРТА
В СОЕДИНЕННЫХ ШТАТАХ АМЕРИКИ
В развитых странах при формировании модели
аппарата государственных служащих существует определенная тенденция. Из истории
известно, что в США в госаппарате достаточно долго преобладали
чиновники-специалисты, в то время как в Великобритании и Франции -
администраторы широкого профиля - дженералисты. Но, как известно, нет ничего
идеального и с течением времени обе модели продемонстрировали как сильные, так
и слабые стороны. Несомненно, благодаря дженералистам упрощается задача общей
координации управления, т.к. они способны трансформировать мнения экспертов в
конкретные предложения и проекты, понятные политическим руководителям, и тем
самым упрощают процесс принятия решений.
С другой стороны, с расширением и
усложнением сфер системы государственного управления администраторы широкого
профиля не справляются с возросшим объемом задач, поэтому возникла
необходимость совместной работы специалистов и дженералистов. Благодаря
объединению двух подходов можно усилить сильные стороны и сгладить слабые
места. В рамках данной концепции наиболее оптимальным для государственного
служащего следует считать специальное образование, дополненное общим курсом по
государственному управлению.
Большое значение имеет проблема карьерного
роста госслужащего. Так, во многих европейских странах (Великобритания,
Франция, Германия) до некоторого времени продвижение по службе зависело от
стажа или возраста.
Однако в современных условиях, когда
административные реформы и инновации стали обычной практикой, стаж работы уже
не может служить главным критерием при назначении на более высокую должность.
Гораздо важнее высокие деловые качества, личная инициатива, предприимчивость и
новаторство. Именно эти критерии заложены в современной американской модели
карьеры государственного служащего, которая на сегодня должна быть признана
наиболее оптимальной: здесь нет автоматического продвижения вверх по служебной
лестнице; основным критерием для повышения чиновника в должности является вид и
качество проделанной работы.
Во всех развитых странах мира большое
значение придается вопросу о контроле над системой госслужбы. Сегодня уже
невозможно представить себе государственное управление в демократическом
обществе без системы парламентского контроля и административной юстиции, причем
особое значение придается именно различным формам парламентского контроля. Во
многих европейских странах (Великобритания, Франция, Швеция и др.) в последние
десятилетия все больший авторитет завоевывает институт парламентского
уполномоченного (посредника или омбудсмена), который изучает возникающие в
связи с деятельностью госадминистрации жалобы, передаваемые ему из парламента.
Наличие такой посреднической инстанции призвано смягчать отношения между
законодательной и исполнительной властью.
В США за основу построения
системы государственного управления был взят принцип разделения властей,
который трансформировался в т.н. систему сдержек и противовесов. В Конституции
проведено последовательное разделение властей между тремя ветвями власти,
представленных, соответственно, Конгрессом, Президентом и Верховным судом.
Каждому из них предоставлена возможность действовать самостоятельно в
конституционных рамках. Установленные отношения между ними имеют целью
предотвратить усиление одного из них за счет другого, подобная система препятствует
возможности узурпации власти со стороны какого-либо из названных органов.
Принцип разделения властей
проведен через все важные положения Конституции. Он выражается, в частности, в
раздельном и последовательном изложении правового статуса трех ветвей власти.
Большинство учрежденных федеральных институтов не избиралось всеобщим и прямым
голосованием. Президент получал и получает власть в результате косвенных
выборов; Сенат - верхняя палата Конгресса - до 1913 г. состоял из членов, также
избиравшихся законодательными собраниями штатов, а Верховный суд и поныне
остается назначаемым органом. Только Палата представителей с 1789 г.
формируется путем прямого голосования /1/.
Фактические отношения между
тремя основными органами власти - Конгрессом, Президентом (кстати, он именуется
не Президентом республики, а Президентом Соединенных Штатов) и Верховным судом
постоянно изменяются, но сам принцип разделения властей остается неизменным.
Юридическим средством
воздействия Президента на Конгресс является:
- во-первых, право вето в
отношении законопроектов, принятых последним. Законопроект возвращается
Президентом в Конгресс, который может преодолеть вето двумя третями голосов в
каждой палате.
- во-вторых, в арсенале
Президента имеется также так называемое карманное вето, процедура
принятия которого состоит в том, что свое неодобрение акта Конгресса Президент
выражает не письменным запрещением, а тем, что оставляет законопроект
неподписанным до перерыва сессии Конгресса, когда такой перерыв наступает до
истечения 10-дневного срока, предусмотренного Конституцией для подписания акта
Президентом. В этом случае Конгресс должен снова принять законопроект на
следующей сессии. Президент не обязан излагать мотивы применения «карманного
вето».
Вето распространяется на весь
законопроект, даже если глава государства не согласен с его отдельными
положениями. Другими словами, если он не хочет промульгировать какую-либо часть
законопроекта, то должен отвергнуть весь акт. Вето может быть применено к
любому законопроекту, кроме вносящего изменения в Конституцию. Впрочем, для
принятия Конгрессом поправок (точнее - предложения поправок) к Конституции
требуется две трети голосов в палатах; именно столько необходимо для
преодоления вето Президента.
2) Вторым важным средством
воздействия на Конгресс являются послания Президента - «О положении Союза». Они
содержат изложение политических целей главы исполнительной власти; послания
рассматриваются как программа законодательной деятельности Конгресса.
3) Из других полномочий
Президента в отношении Конгресса можно выделить право главы государства
созывать Конгресс на специальные сессии; в настоящее время оно почти не
используется из-за большой продолжительности обычных сессий (часто более 300
дней в году).
В то же время Конгресс США по
праву считается высшим органом власти страны. Большая часть полномочий,
перечисленных в Конституции, передана в ведение Конгресса (раздел 8 ст. 1),
тогда как компетенция Президента республики освещена в гораздо меньшей степени.
1) Законодательство -
монополия Конгресса:
- он принимает законы,
- обладает исключительным
правом принятия бюджета, установления налогов;
- палаты Конгресса обладают
широкими контрольными полномочиями, могут учреждать специальные
расследовательские комитеты.
2) Кроме того, Сенат утверждает
высших должностных лиц страны, назначаемых Президентом, в том числе министров и
судей Верховного суда;
3) разрешает Президенту
ратифицировать международные договоры.
4) Конгресс может предать суду
(Палата представителей) и судить (Сенат) Президента, Вице-президента и других
должностных лиц США в порядке импичмента /2/.
Чтобы управлять страной,
Президент должен сотрудничать с Конгрессом, которому в случае разногласий
принадлежит последнее слово. Конгресс по праву персонифицирует Соединенные
Штаты. При принятии Верховным судом решений, в которых Конгресс является
стороной, эта сторона определяется термином «Соединенные Штаты». Кроме того (и
это очень важно), Президент не обладает правом досрочного роспуска Конгресса.
Другими словами, Президент небезоружен (право вето), но и Конгресс весьма
могуществен, обладая кардинальными средствами воздействия на исполнительную
ветвь власти.
Верховный суд США, помимо
указанных в Основном законе полномочий, с 1803 г. присвоил себе право
конституционного контроля, т.е. право решать вопрос о соответствии Конституции
актов Конгресса, Президента и органов власти штатов. Толкуя конституционные
нормы, судьи Верховного суда, как и других судов, осуществляющих такой контроль
в США, определяют судьбу правовых актов, и гибкость всех подразделений
государственной власти.
Согласно Конституции вся
исполнительная власть принадлежит Президенту. Он руководит и осуществляет
полный контроль за деятельностью системы органов федерального управления.
Но один Президент руководить
всей страной не может. Существует механизм в виде президентского кабинета (в
США вообще не используется термин «правительство»). Этот орган не предусмотрен
ни Конституцией, ни законодательством, но играет важную роль в организации
федерального управления. Кабинет существует как совещательный орган при
Президенте, он состоит из 13 глав ведомств и других членов (вице-президент,
помощники президента и т.д.), которые определяются самим назначаются
Президентом. Заседания кабинета проводятся как правило не чаще одного раза в
месяц; каких-либо актов кабинет не принимает.
В США реформа
государственного управления проводилась сначала республиканским правительством
Р. Рейгана, а затем правительством демократов во главе с Б. Клинтоном.
Особенностью реформ республиканцев был курс на сокращение государственных
расходов и широкая приватизация государственных предприятий и услуг. Реформы
системы госуправления проходили под знаменем «нового государственного
менеджмента», результатом которой стало принятие закона о реформе государственной
службы в 1978 году, создание комиссии
Волкера для анализа состояния дел в государственной службе в 1986 году,
результаты деятельности которой свидетельствуют о падении ее авторитета.
Таким
образом, с начала 90-х годов отмечаются радикальные изменения в государственном
управлении, когда под руководством вице-президента А. Гора определяется
стратегия реформирования государственного управления на менеджериальной основе.
В целом программа административной реформы была изложена в докладе А. Гора
«Национальный обзор эффективности исполнения» в 1993 году /3/.
Уже к
середине 90-х годов большинство штатов провели реформы, которые касались общего
управления качеством, приватизацией, налаживанием партнерства между
общественным и частным секторами.
Литература:
1
Лобанов
В.В. Служба высших руководителей в США
// Государство и право. - 1996.
- № 6. - С.131-139.
2
Загладин Н.В.
Государственная служба в США: современное состояние // Государственная служба в
Российской федерации: концепция, опыт, проблемы. - М., 2003. - С.103.
3
Григорьева Я.В. Менеджериальный
подход к государственному управлению // Философия XX
века: школы и концепции: Научная конференция к 60-летию философского
факультета СПбГУ, 21 ноября 2000 г. Материалы работы секции молодых учёных
«Философия и жизнь». СПб.: Санкт-Петербургское философское
общество, 2001. С.65-68.