Право/Административное и финансовое право
к.ю.н. Саттарова А.А.
Башкирский государственный университет,
Россия
К вопросу об участии
граждан в государственном управлении финансами
В теории государства и права, в административном и финансовом праве до
сих пор не решены вопросы о сущности общественного контроля и о соотношении с
государственным контролем. До сих пор в действующем законодательстве не
существует легального определения общественного контроля, по этой причине
существует несколько трактовок данного понятия. К примеру, С.В. Степашин
определяет общественный финансовый контроль как осуществляемый от имени
общества независимый внешний контроль за использованием исполнительной властью
общественных средств и ресурсов [1].
Идею общественного контроля поддерживаю и ученые. Так, Н.И. Химичева
отмечает, что общественный финансовый контроль основан на конституционном праве
граждан участвовать в управлении делами государства и конституционной
обязанности органов государственной власти и органов местного самоуправления
обеспечить каждому лицу возможность ознакомления с документами и материалами,
непосредственно затрагивающими его права и свободы [2].
С.М. Зубарев обращает внимание, что только экономически и политически
свободные граждане и их объединения способны обеспечить эффективный,
независимый, реальный контроль в сфере государственного управления [3].
Для общественного финансового контроля характерна деятельность ради
общественного благополучия. Он реализуется на основе общественных институтов и
законов, обязывающих, главным образом, органы исполнительной власти различного
уровня предоставлять достоверную информацию всем заинтересованным субъектам
общественного финансового контроля [юридическим и физическим лицам].
Необходимость общественного контроля за расходованием бюджетных средств мы можем наблюдать из
результатов проведенных торгов и конкурсов в рамках ФЗ от 21. 07.2005 № 94-ФЗ
«О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для
государственных и муниципальных нужд» [4], в настоящее время это ФЗ от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в
сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и
муниципальных нужд» [5].
Этот закон как никто другой показывал весь процесс целесообразности и
эффективности расходования государственных денежных средств. Так, например, в
СМИ можно встретить рейтинг самых нелепых закупок 2011 года [6], как то:
внедорожники для психиатрической больницы, или закупка и поставка в
дипломатические представительства РФ комплектов духовно-нравственной литературы
на 2 млн. рублей.
Неэффективное использование бюджетных средств, которому в настоящее
время не уделяется должного внимания, является не менее важным нарушением
бюджетного законодательства, чем нецелевое использование бюджетных средств.
Так, Н.А. Саттарова подчеркивает, что «...в статье 162
Бюджетного кодекса РФ указано, что получатель бюджетных средств обеспечивает
результативность и целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных
ассигнований. Следовательно, если получатель бюджетных средств не обеспечивает
и результативное (эффективное), и целевое использование бюджетных средств, то
должен нести на себе бремя юридической ответственности»[7].
Проблема состоит в том, что на сегодняшний день количественные и
качественные критерии оценки эффективности использования бюджетных средств
конкретными бюджетными учреждениями в настоящий момент отсутствуют, оценить
эффективность использования бюджетных средств можно лишь по одному критерию -
отсутствию нарушений законодательства.
Конечно, приведенная практика проведения госзаказов имеет свои аналоги
в мире. Например, немецкая неправительственная организация Союз
налогоплательщиков опубликовала «Черную книгу» - список самых абсурдных случаев
расходования денег налогоплательщика. Так, министерство сельского хозяйства и
защиты прав потребителей выделило 230 тысяч евро научно-исследовательскому
институту на выведение новых сортов моркови. А нужна ли
потребителю-налогоплательщику фиолетовая морковь - никто не спросил [8].
Главной функцией участия граждан в государственном управлении финансами
является в той или иной степени расширение пределов свободы и наделение
населения властью, вовлечение его в процесс социальных изменений и активности,
в развитие социальной защиты. Основным мотивом участия в общественном
финансовом контроле является естественное стремление граждан и их объединений к
сотрудничеству с органами государственной и муниципальной власти для реализации
коллективных целей и улучшения качества своей частной жизни.
В осуществлении гражданами контроля за расходованием государством
денежных средств возникает вопрос: нужно ли налогоплательщикам объединяться в
союзы, чтобы контролировать государственные расходы, или достаточно единоличных
запросов в государственные органы? Для
решения этого вопроса, по нашему мнению, необходимо начинать с создания ряда
условий, чтобы каждый член общества мог
понимать язык бюджета и его цифры, видеть на какие цели расходуются налоги,
которые он платит; иметь возможность для общественного обсуждения информации о
бюджете. Несомненно, это повысит ответственность исполнительной власти за
разработку и исполнение бюджета, поскольку усиливается возможность контроля со
стороны общественности за качеством принимаемых по бюджету решений и его
исполнением; будут созданы предпосылки для контроля за целевым расходованием
средств бюджета, что является инструментом борьбы с коррупцией; наконец, повысится
доверие населения и институтов гражданского общества к власти, поскольку они
лучше понимают ее действия, что создает предпосылки для общественного согласия.
Идея
создания гражданского бюджета является не новой для мировой общественности. Сегодня
международная практика показывает возможности действительного участия общества
в обсуждении ключевых параметров бюджета. Разрабатываются краткие версии
государственного бюджета, предназначенные для ознакомления общественности с его
основными параметрами – гражданские бюджеты. Например, известные в мире такие
проекты народной экспертизы государственных и муниципальных бюджетов, как CitizenBudget в США и Канаде [9]. При этом в США существует
«Путеводитель по бюджету» для удобства работы граждан с документами,
относящимся в государственному бюджету, т.к. тысячи страниц текста закона,
размещенных на сайте Министерства финансов несколько сложны для восприятия.
Наличие гражданского бюджета является первым шагом вовлечения общества
в решение социально-значимых вопросов, т.к. прозрачность государственного
бюджета подразумевает, что правительства должны регулярно отчитываться перед
гражданами по расходам, сборам доходов и долгам в течение
бюджетного года в годовых отчетах. Однако, гражданам, наряду
с доступом к информации необходима возможность использования ее при
участии в бюджетных обсуждениях, чего сожалению, в настоящее время не
происходит в России.
В 2010 году Россия вошла в обзор исследований Индекса открытости государственного
бюджета [Open Budget Index] – единственного независимого измерителя
государственной бюджетной деятельности, признанного на международном экспертном
уровне.
Инициативу исследования Индекса открытости государственного бюджета
подхватили многие страны, доселе не сталкивавшиеся с всесторонним анализом и
опросом, способного ответить на вопрос - предоставляет ли правительство государства общественности открытый
доступ к бюджетной информации наравне с возможностью участвовать в составлении
бюджета на национальном уровне.
Так, на государственных уровнях стали создавать порталы «Открытого
бюджета», например, портал «Открытого бюджета» Министерства финансов Кыргызкой
республики представляет собой автоматизированную систему предоставления данных
по доходам и расходам республиканского и местных бюджетов в сети Интернет, за
исключением сведений, доступ к которым ограничен в соответствии с
законодательством республики [10].
Особый интерес представляет собой российский аналог Портала [11], представляющий
собой данные из открытых источников, целью которого является привлечение
граждан к оказанию помощи в
построении правового государства и принятию участия в управлении государством.
Конечно, не все начинания успешны. Так, имеются и другие задействованные
проекты, например, «Открытый бюджет» г. Москвы, в котором, слова первого
заместителя руководителя Департамента финансов города Москвы В.В. Сидоренко о
том, что «будут отражаться все задания, выданные бюджетным учреждениям, а также
итоги реализации этих заданий» [12], подвергаются критике. По словам М.В.
Горшенина и М.Н. Хохловой «данные, приведенные на портале противоречивы и
свидетельствуют об отсутствии в г. Москве эффективной системы целостного,
взаимоувязанного, сбалансированного управления бюджетным процессом и
программной деятельностью» [13]. Этого же мнения придерживаются и другие
специалисты [14].
Таким образом, приведенные примеры свидетельствует о необходимости новой
эффективной системы управления государственными и муниципальными финансами.
Кроме того, сложность восприятия бюджетной информации, которая находится в
широком доступе на сайтах органов государственной власти и местного
самоуправления не способствуют истинному предназначению прозрачности бюджета,
которая заявлена в официальных источниках, а, следовательно, ведет к ущемлению
частных интересов.
Отдельно хотелось бы отметить одну из самых серьезных
социально-государственных проблем в России - проблему коррупции.
Противодействовать ей возможно только скоординированной деятельностью всех
органов государственной власти и органов местного самоуправления, институтов
гражданского общества, организаций и конкретных граждан. В этой связи большое
значение приобретают меры профилактического характера, которые прежде всего
предусматривают развитие институтов общественного контроля за соблюдением
антикоррупционного законодательства и совершенствование механизма
антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов.
По словам М.А. Лапиной и А.В.Лапина, проблема коррупции не может не
касаться организаций и граждан, осуществляющих общественный финансовый
контроль, поскольку основу коррупции всегда составляют злоупотребления
должностного лица своими полномочиями в целях незаконного получения выгоды в
виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера[15].
Можно сделать вывод, что общественный контроль находится только на
стадии зарождения. Конечно, любой гражданин Российской Федерации может
обратиться в любой орган публичной власти, к любому должностному лицу, по
любому значимому для него поводу. С этим правом граждан корреспондирует
обязанность перечисленных органов, их руководителей и должностных лиц принимать
обращения, регистрировать их, рассматривать эти обращения и давать на них
своевременные ответы в соответствии с Федеральным законом
от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской
Федерации»[16]. Однако, это только малая доля всех возможностей общественного
участия в вопросах управления государственными финансами.
Литература:
1. Степашин С.В. От «ауди»
к аудиту. Независимый финконтроль как гарант сильной России // Российская
газета [федеральный выпуск]. 2009. № 4937.
2. Финансовое право:
Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Норма;
ИНФРА-М, 2011. С. 168.
3. Зубарев С.М. Понятие и
сущность общественного контроля за деятельностью государственных
органов // Административное право и процесс. 2011. № 5.
4. Российская газета, №
163, 28.07.2005.(утратил силу)
5. Российская газета, № 80,
12.04.2013.
7. Саттарова Н.А. О части
четвертой Бюджетного кодекса РФ // Финансовое право. 2008. №3.
8.http://www.dw.de/союз-налогоплательщиков-абсурдные-расходы-в-бюджете-германии/a-15824787-1
10. Портал «Открытый
бюджет» Министерства финансов Кыргызской республики http://budget.okmot.kg/ru/instructions/index.html
11. Открытый бюджет. http://budget4me.ru
12. Открытый бюджет.
Интервью В.В. Сидоренко http://bujet.ru/article/166456.php
13.Горшенин
М.В., Хохлова М.Н. Имитация «Открытого бюджета Москвы» http://viphmn.ru/images/stories/analizbud_gmv.pdf
14.Саттарова
Н.А. Категория «информация» в бюджетных правоотношениях//Институциональные
проблемы современного финансового права. Сборник научных трудов. Саратов. –
2011. – С. 162.
15.
Лапина М.А., Лапин А.В. Общественный финансовый контроль как показатель
развития гражданского общества // Финансовое право. 2012. № 4. С. 2 - 6.
16.
«Парламентская газета», № 70-71, 11.05.2006.