Д.филос.н.,  Васильева К.К.,

                        Российский университет дружбы народов,

                               К.полит. н., Анучина Н.А.

                       Забайкальский государственный университет

 

ПОЛИТИЧЕСКИЕ ОТНОШЕНИЯ ЦЕНТРА И           РЕГИОНОВ В УСЛОВИЯХ ЦЕНТРАЛИЗАЦИИ И ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИИ ПОЛНОМОЧИЙ

 

      Современная отечественная политология фокусирует внимание на социально-политические и политико-правовые отношения «центр - регионы». И это во многом оправдано тем непреложным фактом, что федеративные отношения в России фундируются политическим соотношением федерального и регионального уровней власти. Данное отношение претерпевает постоянные изменения, взять, к примеру, принятие множества нормативных актов, введение и отмену губернаторских выборов, перераспределение финансов между уровнями власти, реформу местного самоуправления, в том числе и «перекройку» границ муниципальных образований, изменения в избирательном праве и т.п. [1].

      Понятие «регион», как известно, понятие весьма многозначное. В контексте нашего дискурса нам следовало бы полагать регионом субъект федерации.  Однако ре­гион может совпадать с границами территории субъекта РФ, либо объ­единять территории нескольких субъектов РФ. Обширная пространственная протяженность России, как в историческом прошлом, так и   сегодня является важнейшим государствообразующим фактором. Обширные пространства страны всегда ставили препятствия укреплению государства по причине ее слаборазвитой производственной и социальной инфраструктуры. Масштабность  территории с неразвитой инфраструктурой способствует  усилению централизации власти. Последнее выражается в недоверии государственной власти к регионам. Государственная власть порой стремится принимать такие решения, которые могли бы быть решены на местном уровне управления, например в области региональной финансовой  и налоговой политики. 

Ключевые принципы российских федеративных отношений (центр – регионы) – это «централизация» и «децентрализация», т.к. они являются  основой построения любой  сложной организационной системы и управления ею. В данном отношении суть федерализма была пре­красно охарактеризована еще в 1964 году: «Конституция является феде­ральной, если: 1)два уровня правления осуществляют свою власть в отно­шении одной и той же территории и одного и того же населения; 2) каждый уровень имеет хотя бы одну сферу, в которой он является автономным; 3) имеются определенные гарантии (хотя бы в форме простого конституци­онного декларирования) автономности каждого уровня правления в своей сфере» [2 С.112]. «Централизация» и «децентрализация» обозначают два разнонаправленных процесса (явления), имеющие общий корень «центр». Известно, что централизация – это сосредоточение чего-либо в одних руках (в одном месте, в одном органе и т. п.); при этом возникает понятие «центр», которым определяют место сосредоточения какой-либо деятельности или высший (для своей иерархической системы) орган вла­сти. Децентрализация, напротив, - это отмена или ослабление единоличных функций «центра» с появлением этих функций у других организационных структур, обладающих определенной самостоятельностью[3С.98].  Мы полагаем, что всегда есть функции или их части, которые практически полезно централизовать (сосредоточить в одном органе или месте), а также такие, которые столь же целесообразно рассредоточить. Именно на этом общем фундаменте основываются раз­личные управленческие доктрины, например, «разделения властей (испол­нительной, законодательной и судебной)»,  или «сосуществования исключи­тельной и совместной компетенций»; «разграничение предметов ведения и полномочий между органами федеральной и региональной властей». Неверным будет вывод, что «центр» всегда инициирует децентрализацию лишь из благих побуждений, так же как и централизацию не следует понимать как изначальное наделение «центра» всеми возможными полномочиями и ресурсами в их полных разнообразии и объеме. Обычно первичная цен­трализация предполагается как естественное условие создания сложных организационных систем, и она сразу же закладывается в их строение. Од­нако это не исключает необходимости последующих децентрализирующих действий, в результате которых исходная схема доводится до рабочего состояния или осуществляются дополнительные разграни­чения между «центром» и «субъектами децентрализации».

Централизация и децентрализация должны осуществляться исключительно ради наиболее эффективного выполнения конкретных функций (государства, крупной корпорации и т. п.). Известно, что устойчивость любого федеративного устройства и его способность к неразрушающим изменениям (а федера­тивные отношения наиболее динамичны) зави­сит от способности поддерживать баланс центробежных и центростреми­тельных тенденций, баланс интересов в централизации и децентрализации власти.

    Требования децентрализации управления выдвигали не только те регионы, которые уже в советский период обладали статусом субъектов федерации, не только национальные автономии, но и традиционно «русские» территории. Это выражалось в требованиях Чеченской республики о выходе из состава РФ, этапного повышения правового статуса Татарстана, демарш Калмыкии, выступившей за приобретение статуса  суверенного государства, которые перестают восприниматься как отклоняющиеся от общей тенденции развития системы государственного устройства РФ всплесками регионального сепаратизма.

Практическая реализация принципов федерализма, предполагающего высокую степень децентрализации государственной власти, исключитель­но сложна (что во многом объясняет или даже в какой-то мере оправдывает известные проблемы российского «центра»). Децентрализованное управление даже в самой рациональной его форме на порядок сложнее центра­лизованного; децентралистская организация сложной системы (то же фе­деративное устройство государства) требует для поддержания ее целостности и устойчивого развития усилий, неизмеримо больших, нежели в варианте унитаристской организации. Поэтому федерации считаются пи­ком исторической эволюции государственности, причем в своем большин­стве они появились только в XX столетии [4.С.99]. Основные направления децентрализации власти в современных федеративных государствах (в т.ч. и в России) выражаются в следующем: 1) реализация принципа разделения властей; 2) распре­деление функций государства между специализированными властными органами; 3) разграничение предметов ведения, полномочий и ресурсов между органами власти отдельных уровней государственно-территори­ального устройства; 4) передача части полномочий государственных органов власти негосударственным структурам.

В контексте проблем федерализма наиболее значима децентрализация властных полномочий по уровням государственно-территориального устройства, которая выступает как обособление или разграничение предметов ведения, полномочий и ресурсов в соответствии с конституционно-правовым статусом отдельных частей государства. В федеративных, а иногда и в унитарных, государствах этот процесс проявляется в виде автономизации отдельных государственно-территориальных образований или в придании всем им равного статуса относительно самостоятельных единиц.

Рассматриваемая форма децентрализации существует в государ­ствах всех типов — вне зависимости от того, называют ли они себя феде­ративными или унитарными. Степень же этой децентрализации весьма различна: от рассредоточения частных функций «центра» между полно­стью подчиняющимися ему территориальными органами до конституционного (или договорного) разграничения функций государственного управления между федерацией и ее субъектами. Что касается государственно-территориальной децентрализации в Российской Федерации, то она осуществляется по максимально широ­кому спектру предметов ведения, полномочий и ресурсов, в результате чего соответствующие территориальные образования (регионы, или субъекты федерации) становятся  самостоятельными по объему компетенций и находятся с этой точки зрения в одинаковом положении во взаимоотношениях с «центром». Примерами подобной децентрализации являются  области, края, республики, автономные округа, города федерального значения и автономная область как самостоятельные субъекты российского федеративного государства.

В России в настоящее время налицо совмещение статуса на­циональной автономии и статуса субъекта федерации (примером являются национальные республики, автономная область и автономные округа, хотя их количество в последнее время сократилось); некоторые «самостоя­тельные» субъекты федерации   являются  терри­ториальными образованиями, не способными  выполнять функции полноценного региона (дотационные субъекты федерации). Децентрализация власти и делегирование отдельных государственных полномочий являются определенной ценностью взаимоотношений «центр - регионы» в условиях многонационального состава Российской Федерации, но следует различать начальную фазу образования федерации, когда главным является объединение территорий и централизация власти, и фазу ее функционирования (а также эволюции), когда главным становится поддержание баланса централизации и децентрализа­ции с использованием преимуществ для того и для другого.

В последние десятилетия в Российской Федерации налицо усиление административной роли «цен­тра» и перераспределение в его пользу общественных финансов, приведение регионального законодательства в соответствие с федеральным и т. п. Как отмечает известный исследователь региональных проблем Р.Ф. Туровский, «развитие отношений между центром и регионами в современной России характеризуется целенаправленной политикой центра, направленной на централизацию власти и ликвидацию межрегиональной асимметрии, и одновременно – снижением уровня требований со стороны регионов. Происходят развитие институтов и практик централизованного контроля, создание ограничений для регионального самоуправления и участия, концентрация идеологической власти, усиление финансовой кооперации между центром и регионами. Смещение баланса в сторону центра делает актуальным вопрос о его критических пределах, которые в российских условиях определяют сопротивление влиятельных региональных элит и рост протестных настроений»[5.С.29].

Анализ современного государственного строи­тельства в России выявляет сложную комбинацию мощных объединительных уст­ремлений (образование федеральных округов, институт полномочного представителя Президента, укрупнение субъектов Российской Федерации) в целях централизации и укрепления «вертикали власти». Политика, при которой «центр» укрепляет свои властные позиции за счет соответст­вующих позиций «регионов», столь же губительна для федерации, как при усилении власти «регионов» за счет власти «центра». Баланс централиза­ции и территориальной децентрализации власти должен быть  балансом  не «силы и слабости», а «силы и силы».

Тенденции, которые определяли направление развития государственной системы в течение предыдущего десятилетия и часто воспринимались как необратимые, в течение кратчайшего периода сменяются прямо противоположными. Децентрализация и фрагментация политической системы страны сменяются курсом на восстановление вертикали управления и единства государственной власти, как в федеральном центре, так и в регионах. Этот процесс становится определяющим в последние годы и ведет к складыванию нового баланса сил и к появлению новой модели взаимодействий между федеральным центром и регионами. По сути, и децентрализация 1990-х, и восстановление властной вертикали в 2000-х наглядно демонстрируют тот факт, что, нормативно сохраняя федеративное устройство в формате, закрепленном конституционно в 1993 году, в реальном политическом процессе российское государство в течение не более чем десятилетия многократно и полностью меняет его содержание.

В современных федеративных отношениях в России централизация и децентрализация всегда сосуществуют: они дополняют, сменяют и качественно видоизменяют  друг друга, являясь определенными ценностями построения государственности.  Следст­вием этого становится появление в системе «центр - регионы» зон совместной компетенции и взаимной ответственности, а также постоянного воспроизводства поводов для взаимного делегирова­ния полномочий и перераспределения ресурсов. Негативная сторона политики укрупнения регионов состоит в том, что чрезмерное сокращение административных единиц может привести к появлению неуправляемых периферий, удаленных от административных центров. Между тем, «...существует предел, за которым удержание и полноценное освоение территории становится невозможным»[6 С.168]. Исторически сложившееся иерархическое устройство системы управления Российской территорией порождает проблемы, связанные с чрезмерной централизацией управления. Причем эта проблема возникает на каждом уровне, порождая все новые уровни асимметрии, хотя, формально, централизация должна была бы способствовать их сокращению [7 С.19].

Нам видится, что федерализм в России может быть сильным при наличии сильной федеральной власти и не менее сильной власти региона. Децентрализация, равно как и централизация властных полномочий должна осуществляться в пределах разумного. Действия центра в отношении регионов должны быть взвешенными и продуманными. Федерализм в России является достаточно молодым и неустоявшимся феноменом, способным и нуждающимся в реформировании и саморегуляции.

 

ЛИТЕРАТУРА:

1.Туровский Р.Ф. Центр и регионы: проблемы политических отношений. М.: Издательство ГУ-ВШЭ, 2007.

2.Riker W. H. Federalism: Origin, Operation, Significance. Boston: Little Brown, 1964.

3.Лексин В.Н.,Швецов А.Н. Реформы и регионы: Системный анализ процессов реформирования региональной экономики, становления федерализма и местного самоуправления. – М.: ЛЕНАНД, 2011.

4.Лексин В.Н., Швецов А.Н. Реформы и регионы: Системный анализ процессов реформирования региональной экономики, становления федерализма и местного самоуправления. – М.: ЛЕНАНД, 2011.

5.Туровский Р.Ф. Баланс политических отношений между центром и регионами в процессах государственного строительства. Автореферат дисс. доктора полит. наук. М., 2009.

6.Туровский Р.Ф. Бремя пространства как политическая проблема России // Логос. - 2005. - № 1. - С. 124-172.

7.Колмогорова Д.М. Федеративный процесс и укрупнение российских регионов: автореф .дисс. .канд. полит. Наук /Д.М. Колмогорова. - Пермь. – 2008.