ПРОТИВОРЕЧИЯ СОВРЕМЕННОЙ РОССИЙСКОЙ МОДЕЛИ ОРГАНИЗАЦИИ
ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ В ГОРОДЕ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗНАЧЕНИЯ
Авторы:
Рзаев Р.Т.,
студент ИГиП ТюмГУ
Болотин С.С., студент ИГиП ТюмГУ
Научный руководитель:
Тепляков
Д.О., кан. юрид. наук., доцент
В чем именно заключаются противоречия современной
российской модели организации публичной власти в городе федерального значения? Представляется
целесообразным обратиться к анализу зарубежного опыта организации управления в
городах, наделенных несколькими различными статусами. Показательным в этом
отношении является пример Германии - государства, где публичная власть
основана, как и в Российской Федерации, на принципах федеративного устройства и
местного самоуправления. Германия, как и Россия, имеет в своем составе города со
статусом субъектов Федерации (города-земли). Особый интерес представляет опыт
организации управления в Берлине. Во-первых, этот город после объединения
Германии, а также Восточного и Западного Берлина в наибольшей степени, по
сравнению с другими городами-землями (Гамбург, Бремен), затронули
трансформационные процессы, в которых до сих пор пребывают и российские города
федерального значения. Во-вторых, Берлин является не только городом и субъектом
Федерации, но и имеет статус столицы Федеративной Республики, впервые
закрепленный непосредственно в Основном Законе (ст. 22, абз. I) в рамках
федеративной реформы 2006 г. [1].
Анализ этого статуса также может быть использован в процессе выработки новых
российских подходов к пониманию содержания статусов столицы Российской
Федерации и административных столиц субъектов Российской Федерации.
Решение задач разграничения полномочий между уровнями
публичной власти, обеспечения демократических начал и эффективности управления
в городах федерального значения - Москве[2]
и Санкт-Петербурге - имеет свои особенности, обусловленные прежде всего их
двоякой природой как субъектов Российской Федерации, с одной стороны, и как
городских поселений, отличающихся признаком «единства городского хозяйства» и
при этом включающих в себя в качестве внутригородских территорий (муниципальных
образований) иные городские поселения (города и поселки), - с другой.
Так, например, внутригородскими территориями города
федерального значения Санкт-Петербурга являются города: Красное село,
Зеленогорск, Колпино, Кронштадт, Ломоносов, Павловск, Петергоф, Пушкин,
Сестрорецк[3].
В Москве город Зеленоград с прилегающими населенными пунктами и территориями
образует Зеленоградский административный округ города федерального значения,
состоящий из трех районов, на территории которых располагаются пять
внутригородских муниципальных образований города Москвы - Крюково, Матушкино,
Савелки, Силино, Старое Крюково (ст. 4 Закона города Москвы от 5 июля 1995 г.
(с изм. от 22 июня 2005 г.) № 13-47 «О территориальном делении города Москвы»
(Ведомости Московской Думы. 1995. № 5; Тверская, 13. 2005. 7 июля); о структуре
управления Зеленоградским административным округом см.: http://www.greentown.ru).
Кроме того, на организацию и осуществление власти в
городе Москве особое влияние оказывает ее конституционный статус столицы
Российской Федерации (ч. 2 ст. 70 Конституции Российской
Федерации), определенный Законом Российской Федерации от
15 апреля 1993 г. № 4802-1[4].
Данный статус предполагает осуществление Москвой дополнительных столичных
функций и выражается в особых взаимоотношениях между федеральными и городскими
органами государственной власти.
В рамках проводимой реформы федеративных отношений
вновь встает вопрос об объеме и характере столичных функций, а также о пределах
их децентрализации и возможности делегирования осуществления отдельных
столичных функций другим городам (в частности, Санкт-Петербургу). Наконец,
статус Москвы и Санкт-Петербурга дополняется их характеристикой в качестве
административных центров (мест размещения органов исполнительной власти других
субъектов Российской Федерации) Московской и Ленинградской областей, что
предполагает особый характер взаимоотношений, складывающихся «по горизонтали»
между городами федерального значения и соответствующими областями и «по
вертикали» между субъектами и их административными столицами , а также их
органами.
Система построения государственной власти в городах
Москва и Санкт-Петербург объективируется в сочетании разных уровней
государственной власти и дополняющего их уровня местного самоуправления. На
систему построения уровней государственной власти и местного самоуправления в
городе Москве влияют разнообразие естественно-антропологических, политических,
экономических и социокультурных факторов; исторические и иные местные обычаи и
традиции; специфика геополитического положения; кадровый потенциал; особенности
теоретических представлений о местном самоуправлении и осуществляемой
региональной и местной политики; характер взаимоотношений с органами государственной
власти Российской Федерации и так далее.
Очевидно, что на разных территориях (в
городе-мегаполисе, в обычном городе, на селе) власть не может функционировать
одинаково, оттенки социального назначения придают особенности каждой из форм
государственного или местного управления.
Например, в случае городского поселения мы имеем дело
с достаточно плотной группой населения, проживающей на относительно небольшой
территории. В случае сельского поселения управление осуществляется на большой
территории с невысокой плотностью населения, причем у каждого жителя (или у
нескольких) часть этой территории, как правило, находится в собственности.
Следовательно, формы и методы осуществления государственной власти и местного
самоуправления в этих двух случаях должны в определенной степени различаться.
Представляется, что регулирование степени воздействия
органов государственной власти вышестоящих территориальных единиц в отношении
территориальных единиц более низкого уровня должно осуществляться не в
направлении расширения или сужения возможностей непосредственного участия в
решении вопросов, относимых к ведению последних, а в направлении усиления роли
вышестоящих органов в координации процессов государственного строительства,
оказывающих влияние на развитие территориальных единиц. Это необходимо уже
потому, что некоторые вопросы без участия вышестоящих уровней власти в принципе
не могут быть решены. К ним, в частности, относится вопрос о формировании
оптимальной территориальной основы местного управления. Решение этого вопроса
предполагает приспособление существующего административно-территориального
деления в плане его адаптации к нуждам населения города.
Рассматривая вопросы, касающиеся полномочий органов
государственной власти города Москвы - управ районов и префектур административных
округов, следует указать и на еще один крайне важный аспект. В связи с тем что,
как уже неоднократно было подтверждено теорией и практикой, невозможно
разграничить на нижних уровнях осуществления публичной власти собственно
местные и местные государственные нужды, самой разумной представляется идея
территориального разделения уровней власти. То есть в городе Москве необходимо
создать такую систему публичной власти на уровнях, находящихся ниже
общегородского уровня, в рамках которой стало бы возможным сочетание местного
государственного управления и собственно местного самоуправления.
[2] О статусе столицы Российской Федерации: закон Российской Федерации от 15 апреля 1993 г. № 4802-1 // Собрание законодательства Российской Федерации. – 1995. –№ 30. – Ст. 2863.
[3] ст. 7 Закона Санкт-Петербурга от 25 июля 2005 г. № 411-68 «О территориальном устройстве Санкт-Петербурга» // Новое в законодательстве Санкт-Петербурга. 2005. № 22.
[4] О статусе столицы Российской Федерации: закон
Российской Федерации от 15 апреля 1993 г. № 4802-1 // Собрание законодательства
Российской Федерации. – 1995. –№ 30. – Ст. 2863.