Магомедов М.А.

к.ю.н. ,доц.

каф.гражданского права

ДГУ

г.Махачкала

 

 Место экологического законодательства Республики Дагестан системе законодательства

 

Распад Союза ССР и возникновение новых суверенных республик направили Россию в начале 90-х годов на новый конституционный путь развития. Принятие деклараций о государственном суверенитете республик в составе Российской Федерации и подписание Федеративного договора 1 предопределил и формирование самостоятельной структуры системы права и законодательства, как на федеральном, так и на республиканском уровне. Одновременно этот процесс привел и к тому, что возникли и проблемы, связанные с развитием системы права и системы законодательства, научное исследование которых имеет для России судьбоносный характер.

Система права и система законодательства взаимосвязаны. Говоря о соотношении системы права и системы законодательства, имеют в виду определенные аспекты дифференциации и взаимосвязи юридических правовых норм, сложившихся и действующих в данном государстве. Система права - это внутреннее строение права, системная организация права, а система законодательства форма выражения этого содержания 2.

Соотношение «системы права» и «системы законодательства» в литературе рассматривается по-разному. С одной стороны, они отождествляются, и это объясняется учеными несовершенством законодательства, невозможностью выделения структурных элементов его системы, ссылкой на то, что система права и система законодательства выражают один и тот же феномен - право, но с разных сторон - внутренней и внешней. Отсюда их общее социальное назначение. С другой стороны, понятия «системы права» и «системы законодательства» даются раздельно, чем подчеркиваются как общие их признаки, так и отличия, и выделяются самостоятельные основания построения системы права и системы законодательства, обращается внимание на особенности элементов системы права и системы законодательства 1.

Система законодательства более глубоко раскрывается в сравнительном анализе с системой права. Во-первых, если система права - это совокупность правовых норм, то система законодательства - это совокупность источников права, которые являются формой выражения правовых норм; во-вторых, если система права отражает внутреннее строение права, то система законодательства - это внешняя видимая форма системы права; в-третьих, если система права носит объективный характер, поскольку отражает состояние общественных отношений, то система законодательства строится по иному принципу; в ее формировании значительное место занимает субъективный фактор, обусловленный потребностью юридической  практики; в-четвертых, если система права представляет собой совокупность норм права, разделенных по предметному признаку (отраслям права), то система законодательства - это совокупность нормативных актов, которая строится как с учетом отраслевого принципа, так и без его учета, т.е. в одних случаях законодательство издается применительно к конкретной сфере правового регулирования, в других - закон содержит нормы различных отраслей права; в-пятых, первичным элементом системы права служит норма права, состоящая из гипотезы, диспозиции и санкции; первичным элементом системы законодательства является статья нормативного правового акта, которая не всегда содержит все три структурных элемента правовой нормы. Таким образом, система законодательства - это совокупность источников права, которые представляют собой форму выражения правовых норм.

В Республике Дагестан, как и в других субъектах Российской Федерации, нет и быть не может своей - изолированной от общероссийской системы права и системы законодательства в полном смысле слова. Как известно, на республиканском уровне согласно предусмотренной Конституцией РФ системы разграничения полномочий и предметов ведения вообще нет таких отраслей права и законодательства как, гражданское, гражданско-процессуальное, уголовное, уголовно-процессуальное, уголовно-исполнительное, арбитражно-процессуальное. Естественно, на территории Республики Дагестан, как и всех других субъектов РФ, действуют отрасли российского права и законодательства.

Отрасли права и законодательства по вопросам, относящимся, к совместному ведению Российской Федерации и Республики Дагестан, находятся в стадии становления и развития. Речь идёт также и об экологическом законодательстве, которое относится к совместному ведению федеральных и республиканских органов.

Основным элементом системы законодательства является отрасль законодательства, которая содержит нормы, регулирующие определенный вид общественных отношений.

В настоящее время в России разработан общеправовой классификатор 1, включающий 38 отраслей законодательства, 7 отраслей государственной жизни (суд, прокуратура, юстиция и т.д.), комплексные отрасли законодательства, представляющие собой несколько отраслей, которые регулируют различные по своему видовому содержанию отношения, например законодательство по общим вопросам хозяйственной деятельности, законодательство о сельском хозяйстве и т.д. Пока что общеправовой классификатор отраслей законодательства не совпадает с традиционными отраслями права, но идет постепенное их «выравнивание».

В общеправовом классификаторе отраслей законодательства особое место занимает законодательство об охране окружающей природной среды. Оно объединяет в себе общие нормы охраны природной среды, не выделяя ее отдельные объекты, охране и использованию которых посвящены специальные законы и иные правовые акты в земельном и других отраслях законодательства о природопользовании, такое законодательство по самому своему существу является комплексным, хотя и имеет свои собственные предмет и метод регулирования. Главным в этой отрасли является принятый в 20 декабря 2001 года Федеральный закон «Об охране окружающей среды».

Содержание этого закона ясно очерчивает предмет регулирования данной отрасли. При комплексном подходе ко всем видам окружающей природной среды его спецификой является регулирование экологических проблем в целом: охрана права граждан на здоровую экологическую среду, экономический и экологический механизмы ее охраны в самых различных его аспектах и сферах действия. К ним относятся нормирование качества среды, экологическая экспертиза, экологические требования к строительству и деятельности предприятий; экологический контроль и чрезвычайные экономические ситуации, разрешение споров и ответственность за нарушения, причиненные природной среде и т.п.

Труднее, оказалось, найти место в системе права новой России земельному и другим природоресурсным отраслям. Ранее их специфика почти полностью отделяла эти отрасли от гражданского права; земля и другие природные ресурсы были национализированы, их отвод полностью был сосредоточен в руках государственных органов, неиспользованные ресурсы находились в собственности государства в качестве государственных фондов этих ресурсов. Товарно-денежные методы в отношении земли не были возможны. Новая Конституция РФ закрепила важнейшую предпосылку перехода к рыночным формам земельных отношений - право частной, государственной и муниципальной собственности на землю и другие природные ресурсы. Однако механизм их разгосударствления, порядок землеустройства, предоставления земли и других ресурсов остается преимущественно административным. Леса, недра по существу переданы во владение государственных предприятий (лесхозов) или органов государственного либо муниципального управления, которые могут предоставлять их в аренду и иные формы пользования, как предприятия, так и частным физическим лицам. Нельзя сказать, что юридически корректно решен вопрос о собственнике на природные ресурсы (особенно не находящиеся в обороте).

Регулирование земельных, лесных, водных и других отношений природопользования разграничено между соответствующими отраслями законодательства главным образом по предмету или сфере регулирования. Это отграничение зафиксировано в соответствующих законах, а также в Законе об охране животного мира1 (см., например, ст. 1 Закона о недрах, 2 ст. 3 Земельного кодекса Российской Федерации) 3.

Методы регулирования природоресурсных отраслей законодательства можно охарактеризовать как комплексные. С одной стороны - владение и пользование земельными участками, лесными угодьями (лесным фондом), недрами, допущение сдачи в аренду (кроме недр) участков отведенных, собственнику или владельцу регулируются методом частного права. С другой - владелец обязан осуществлять меры по восстановлению, охране ресурсов и иные обязанности публичного характера. Государственные органы наделяются широкими правами по отводу земельных и лесных участков, недр, а также по контролю за их правильным использованием (методы публичного права). Но подобные публично-правовые нормы и отношения неотделимы от частноправовых норм и отношений собственности на землю и иные природные ресурсы, и их использование. В итоге получается, что природоресурсные отрасли законодательства и права имеют комплексный характер.

Комплексные методы каждой из природоресурсных отраслей законодательства охватывают широкую обособленную сферу отношений, и именно поэтому названные отрасли занимают в системе права и законодательства место самостоятельной отрасли либо подотрасли (например, законодательство об охране животного мира).

Сложнее обстоит сегодня дело с отграничением земельного, лесного, горного или иного природоресурсного законодательства от гражданского права и законодательства. Новый Гражданский кодекс Российской Федерации 1 уже не так четко отграничивает земельное отношение от гражданско-правовых, а лишь в той мере, в какой имущественные земельные отношения основаны на административном или ином властном подчинении одной стороны правоотношения к другой (ч. 3 ст. 2 ГК). Глава 17 нового Гражданского кодекса о праве собственности и других вещных правах на землю в настоящее время с принятием нового Земельного кодекса Российской Федерации введена в действие.

В этой главе прямо закреплено, что собственник земли может распоряжаться землей постольку, поскольку соответствующие земли не исключены из оборота или не ограничены в обороте (ст. 260 ГК). Другие статьи данной главы также содержат немало норм, ограничивающих права собственников земли и других природных ресурсов.

Главный вопрос о том, какой отраслью законодательства должно регулироваться право собственности на землю (его исходные нормы) - гражданским или земельным, до сих пор еще не решен. Новый Земельный кодекс, как и прежнее законодательство, направлен на ограничение права собственности частных лиц и различных сделок по отчуждению и использованию земли 1.

Нам представляется, что вопросы права собственности на землю должны регулироваться Гражданским законодательством. Гражданский кодекс, в свою очередь, оставляет иным отраслям законодательства возможность регулировать контроль государства и установление пределов землепользования, вопросы отвода земли, землеустройства и т.п.

К сожалению, глава 17 ГК не предусматривает гражданско-правовых отношений применительно к иным видом природных ресурсов, между тем как пользование и передача в аренду лесных угодий предусмотрены лесным законодательством, а пользование недрами - Законом о недрах.

Нет еще полной ясности о соотношении лесного законодательства и законодательства о недрах, водного законодательства с земельным законодательством. Можно ли, например, как это было прежде, считать земельное законодательство некой основой для других отраслей природоресурсного законодательства? Вопросы формирования и дифференциации этой группы отраслей законодательства остаются, таким образом, еще не завершенными.

В условиях российского федерализма новая система экологического законодательства может успешно развиваться только при активном участии в этом процессе всех субъектов Российской Федерации. Одним из важнейших вопросов, связанных с реализацией этого принципиального подхода, является определение предметов ведения и полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации, а также разграничение полномочий между ними в сфере и совместного ведения.

Такое разграничение установлено новой Конституцией Российской Федерации 1993 года. В главе 3 «Федеративное устройство» определена, во-первых, сфера исключительного ведения собственно Российской Федерации (ст. 71), т.е. то, что может и должно быть использовано ею в общих интересах народа России и то, как представляется, не во всех случаях обязательно совпадает с временными интересами какого-либо из субъектов Российской Федерации.

Вторую группу предметов ведения и полномочий составляют те из них, которые могут совместно осуществляться Российской Федерацией и ее субъектами (ст. 72). Выделение этих предметов ведения характерно для федеративного государства, в котором право решения вопросов общегосударственного значения предоставляется не только федеральным органам государственной власти, но и органам государственной власти субъектов Федерации, что позволяет в более полной мере учесть интересы регионов.

В третьей группе полномочий вся полнота государственной власти принадлежит субъектам Российской Федерации. В эту группу входит все то, что находится вне пределов ведения исключительно Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения (ст. 73). Таким образом, Российская Конституция существенно расширила полномочия республик и других субъектов по формированию законодательства, в том числе и в сфере природопользования и охраны окружающей среды.

Согласно Конституции Российской Федерации, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды отнести к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации. По предмету совместного ведения субъекты Федерации осуществляют совместное с Федерацией правовое регулирование. Вне этих предметов субъекты РФ осуществляют собственное правовое регулирование. В перечень отраслей законодательства, регулируемых совместно, не включены три отрасли - законодательство об охране атмосферного воздуха, о животном мире и о растительном мире вне лесов. Выходит, что для собственного правового регулирования остается правовое регулирование использования животного мира, растительного мира вне лесов и атмосферного воздуха.

Субъекты Российской Федерации осуществляют собственное правовое регулирование природопользования и охраны окружающей среды с учетом политических, социально-экономических, природно-климатических, экологических, исторических и иных особенностей регионов.

Принципиально важное значение имеет правило, закрепленное в ч. 5 ст. 76 Конституции РФ: законы и иные нормативные акты субъектов Федерации, принятые по предметам совместного ведения, не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актам, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. Это правило служит достижению целей: а) обеспечению единообразного правового регулирования общественных отношений в той или иной сфере; б) обеспечению правопорядка в стране.

Дагестан, как и Россия в целом, оказался сейчас в ситуации, когда за сравнительно короткий исторический период нужно решить задачи, на реализацию которых другие страны, считающиеся передовыми в экономическом, политическом и социальном плане, потратили столетия. В считанные годы необходимо перейти к цивилизованной рыночной экономике, формированию гражданского общества и правового государства, обеспечению законности и правопорядка во всех сферах жизнедеятельности общества, реальному воплощению демократических принципов управления в интересах укрепления России как единого федеративного государства.

Надо признать, что за последние годы качественно изменились характер и объем правотворчества в Российской Федерации, произошло существенное перераспределение правотворческих полномочий между Российской Федерацией и входящими в ее состав республиками, краями, областями, автономной областью, автономными округами, городами федерального значения. В результате субъекты Федерации получили несравненно большие возможности для участия в формировании российской правовой системы.

Роль правотворчества субъектов Федерации все время возрастает. Это связано с общей тенденцией децентрализации российской государственности, с укреплением в ней подлинно федеративных начал.

Экологическое законодательство, как и все законодательство России, состоит из трех уровней - федерального, регионального и местного. Подлинный федерализм возможен лишь тогда, когда члены Федерации имеют широкие полномочия в решении государственных вопросов, в том числе и в сфере правотворчества, и активно их используют [1]. А такие полномочия, установленные Российской Конституцией, вполне действенны и эффективны. И субъекты Федерации, хотя далеко не всегда правильно, но активно их используют, что является характерной особенностью современного этапа правотворческой деятельности в России.

Региональное правотворчество направлено в первую очередь на то, чтобы обеспечивать проведение экологической и экономической реформы, равноправие всех форм собственности, свободу частного предпринимательства, экологическую безопасность, устанавливать и охранять права и свободы граждан, развивать и совершенствовать демократические институты, упорядочивать систему управления в регионах, в том числе и на уровне местного самоуправления, вести борьбу с преступностью, регулировать проблемы народного образования, культуры, сохранения и развития языков нашей многонациональной страны, упорядочивать деятельность фермерских хозяйств и т. д.

Очевидно, что эти направления правотворчества свойственны и федеральным органам. Однако перед субъектами Федерации стоят собственные цели - учитывать в правовом регулировании местные, региональные природные и национальные особенности, осуществлять поиск оптимальных путей развития и конкретизации положений федерального законодательства.

Мы являемся свидетелями интенсивных темпов законодательной деятельности составных частей Федерации. В Республике Дагестан, как и в других субъектах Федерации, за последние 10 лет было принято более двухсот законов. Однако и в других субъектах Федерации темпы принятия законодательных актов также значительны [2].

Серьезное внимание уделяют регионы принятию кодексов. В первую очередь эта работа проводится в республиках. Так, во многих республиках приняты земельные и лесные кодексы. В Башкортостане принято уже 13 кодексов. Несколько меньше, принято кодексов и другими субъектами Федерации. Так, в Московской области принят ряд кодексов, в том числе градостроительный.

Правовую систему многих субъектов Федерации существенно дополняют заключенные между Российской Федерацией и некоторыми ее субъектами договоры, а также двусторонние и многосторонние договоры между отдельными субъектами Федерации. Таких договоров заключено уже достаточно много, и их число растет, причем многие из них содержат целый ряд важных нормативных предписаний, касающихся расширения экономических связей субъектов Федерации, а также вопросов культуры, образования и др.

Правотворческая деятельность субъектов Федерации осуществляется не всегда равномерно. Правовые системы республик в составе Российской Федерации складываются более быстрыми темпами, чем других регионов. Связано это в первую очередь с тем, что правотворчество республик и до принятия Конституции 1993 г. осуществлялось более интенсивно. Общее число действующих в них актов значительно больше и качество подготавливаемых в них проектов также несколько выше, что объясняется сравнительно большим опытом правоподготовительных работ, а также наличием в целом более квалифицированных специалистов, участвующих в подготовке проектов [3].

Разработка проектов нормативных актов - сложная и кропотливая работа, несовместимая с суетой и поспешностью. Мировая практика с очевидностью свидетельствует, что мудрая неторопливость - непременный атрибут качественной правотворческой работы. Внимательная и скрупулезная подготовка и «обкатка» каждого правотворческого решения требуют сбора необходимых подготовительных материалов, проведения социологических и иных исследований, анализа эффективности предполагаемого регулирования. Разработчикам проекта надо дать время для того, чтобы найти и проанализировать действующие в регионе акты по соответствующему вопросу, акты других субъектов Федерации, федеральное, а также зарубежное законодательство, отшлифовать формулировки будущих норм, провести широкое и квалифицированное их обсуждение.

Бум правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации не иссякает, и в будущем можно предположить еще большее увеличение её интенсивности. В этих условиях существенно возрастает значение «технологии» подготовки и принятия проектов законодательных и иных нормативных актов в регионах.

Как обеспечить соответствие нормативного регулирования требованиям общественного развития, отразить в законодательстве особенности того или иного субъекта Российской Федерации? Как подготовить закон, чтобы сформулированные в нем предписания не оставались лишь на бумаге, а могли реально воздействовать на общественные отношения? Каков оптимальный порядок обсуждения и принятия проектируемых решений? Наконец, как разработать юридически грамотный проект с точки зрения соблюдения правил законодательной техники?

Правотворчество субъектов Российской Федерации отличает также довольно значительная и, как правило, неоправданная «самобытность» и содержания, и форм принимаемых нормативных актов, наличие многих особенностей, отличительных черт в процессе подготовки и принятия нормативных актов. Такой разнобой едва ли уместен, и одной из целей настоящей работы является выработка рекомендаций по унификации регионального правотворчества.

В качестве одного из субъектов Российской Федерации, который осуществляет собственное правовое регулирование, выступает и Республика Дагестан. Взаимоотношения между Республикой Дагестан и Российской Федерацией основаны на разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Дагестан и определяются Конституцией Российской Федерации, Конституцией Республики Дагестан, Федеративным договором, а также другими договорами и соглашениями (ч. 3 ст. 64 Конституции Республики Дагестан) 1.

Конституция Российской Федерации и принятые по предметам ведения Российской Федерации федеральные законы Российской Федерации имеют прямое действие на территории Республики Дагестан. По предметам совместного ведения Российской Федерации и Республики Дагестан Российская Федерация издает основы законодательства, а Республика Дагестан принимает законы и иные нормативные акты. Вне пределов ведения Российской Федерации и совместного с Российской Федерацией ведения Республика Дагестан осуществляет собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов. Законы и иные нормативные правовые акты Республики Дагестан не могут противоречить федеральным законом, принятым по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и Республики Дагестан.

Структура или состав законодательства Республики Дагестан определяется Конституцией (ст.81), согласно которой республиканское законодательство составляют:

- Конституция Республики Дагестан;

- республиканские законы, принимаемые Народным Собранием Республики Дагестан или республиканским референдумом;

- Указы Государственного Совета Республики Дагестан;

- Постановления Правительства Республики Дагестан.

В случае противоречия между федеральным законом и нормативным актом Республики Дагестан, изданным вне пределов ведения Российской Федерации, действует нормативный правовой акт Республики Дагестан (ст. 65 Конституции Республики Дагестан).

Таким образом, Республика Дагестан как суверенное, единое, демократическое государство в составе Российской Федерации получило возможность формировать и развивать собственную систему законодательства. Поэтому с начала 90-х годов идёт процесс формирования системы законодательства Республики Дагестан, который способствовал формированию и развитию системы республиканского законодательства. Анализ правотворческой деятельности Республики Дагестан с 1989 года по март 2003г. показывает, что всего было принято 3554 нормативно-правовых акта, из которых 221 по вопросам природопользования и охраны окружающей среды. В том числе: непосредственно по охране окружающей среды - 63, по законодательству о земле - 83, по законодательству о недрах - 19, по лесному законодательству - 8, по водному законодательству - 22, по законодательству о животном мире - 26 нормативно-правовых актов. Очевидно, указанное соотношение в «зеленом блоке» законодательства республики объясняется состоянием экологического законодательства России в целом и уровнем государственно-правовой реакции на решение региональных экологических проблем.

Характеризуя состояние экологического законодательства за указанный период в системе законодательства Республики Дагестан, необходимо отметить, что блок «чисто экологических законов» представлен всего лишь 10 законами из 221 нормативно-правового акта по вопросам природопользования и охраны окружающей среды, что, на наш взгляд, отвечает уровню проявления экологических проблем в республике.

По материалам справочно-правовой системы «Консультант-Плюс» на федеральном же уровне за этот период было принято 123 закона, в том числе 13 кодексов, а всего Государственной Думой принято 39365 нормативно-правовых актов, из них по охране окружающей среды 1029. Видимо, эти показатели в целом характеризуют отношение власти к экологической проблематике в контексте решения своих экономических и социально-политических проблем переходного периода.

Что же касается критики, и порой весьма обоснованной, качества принятых федеральных законов, то выход видится только в одном. Необходимы дополнительные «фильтры» очистки законов от ненормативного хлама, юридических огрехов и внутренних противоречий. По-прежнему при подготовке многих из них слабо учитываются требования законодательной техники. Впрочем, порой это просто невозможно, если в рабочих группах по подготовке и доработке законопроектов вообще зачастую нет квалифицированных юристов, специализирующихся в соответствующей отрасли законодательства. Без инвентаризации нормативного материала невозможно принять доброкачественный закон.

Заметим, что закон, не признанный в установленном порядке утратившим силу, порождает сложнейшие проблемы для правоприменительной практики, поскольку каждый раз приходится оценивать, в какой части он является устаревшим, а в какой продолжает действовать. Такие проблемы не возникают, если законодатель своевременно осуще­ствляет расчистку законодательства, вносит одновременно с новым законом перечень устаревших актов на отмену. К сожалению, этого практически никогда не делается. Достаточно сказать, что с принятием в 1993 г. Конституции РФ отмена фактически утративших силу законов, ей не соответствующих, практически не производилась.

Законодательная гонка в ущерб качеству новых правовых норм уже не имеет объективных причин и оправданий. За десять лет принято свыше 1200 законов на федеральном уровне. Пора остановиться, критически оценить эту массу актов, ставших внутренне противоречивыми и не согласующимися друг с другом.

Важной формой дальнейшего развития системы республиканского законодательства является его систематизация. В Республике Дагестан пока что такой систематизации законодательства не проведено. Хотя и было принято соответствующее постановление Правительства Республики Дагестан и поручено Министерству юстиции Республики Дагестан, систематизировать республиканское законодательство.

Пора углубленно заняться систематизацией российского законодательства с привлечением всех научных центров, работающих над решением этой проблемы.

Трудно согласиться с аргументами противников создания Свода законов о том, что на переломных, переходных периодах жизни государства никто в мире не создает своды законов. Опыт зарубежных стран, напротив, показывает, что идея Свода законов никогда не возникала как самоцель, а становилась естественным итогом расчистки огромного количества устаревших правовых норм, многих десятков тысяч нормативных актов, относящихся к разным периодам развития государства. Использование компьютерных технологий существенно облегчает решение этой задачи, но они не заменят тех высококлассных специалистов, которые способны оценить каждый акт на его практическую пригодность и юридическое действие.

Конечно, многим депутатам сейчас не до Свода законов. Однако пройдет совсем немного времени, когда поймут, что систематизация законодательства работа не менее важная для парламента, чем принятие новых «судьбоносных» законов. Итак, сначала принятие кодифицированных актов, затем восполнение правовых пробелов и отмена устаревших законов, а следом кропотливая систематизация этого законодательства в условиях стабильной и обновленной правовой системы.

Как было отмечено выше, республиканское законодательство существует уже более десяти лет, и поэтому одной из актуальных проблем является обеспечение его надлежащего качества. Проблема качества республиканского законодательства непосредственно связана с законами, поэтому эту проблему надо решать, прежде всего, как проблему качества республиканских законов.

Под качеством принято понимать совокупность свойств, признаков, особенностей, отличающих предмет или явление от других, придающих ему определенность 1. Качество региональных законов выражается в свойствах, признаках, характеризующих такие законы как особую разновидность нормативных правовых актов. Качественность (степень или уровень качества) региональных законов зависит от степени их соответствия таким признакам. Признаки надлежащего качества по существу могут быть сформулированы в виде требований.

В постановке и решении вопросов качества региональных законов в принципе возможны два подхода. Один из них исходит из того, что качество законов является надлежащим. Разрабатываемые и принимаемые законы по своим качественным характеристикам должны быть такими же, как принятые и действующие. Подобная практика рассмотрения действующих региональных законов как образцов законов надлежащего качества существует в федеративных государствах, где законотворчество субъектов федерации имеет большую историю, богатый опыт, прочные традиции. Например, в штате Миссисипи юристы законопроектных офисов палат Легислатуры используют в своей работе Руководство по подготовке законопроектов. Они представляют собой методические указания на 180 страницах, детально излагающих порядок составления текста будущего закона на конкретных примерах разработки законопроектов, уже ставших законами. Такие руководства есть и в парламентах некоторых других штатов США.

Но для нашей страны этот подход к обеспечению качества неприемлем, поскольку еще не сложилось региональное законодательство надлежащего качества. Региональные законы не всегда соответствуют Конституции РФ и федеральным законам. Содержание законов субъектов РФ не всегда дает ясное представление о целях их принятия. Зачастую региональные законы повторяют то, о чем уже сказано в федеральных законах, в Конституции РФ или Конституции республики. Содержащаяся в региональных законах юридическая регламентация имеет незавершенный характер: механизмы реализации их положений не устанавливаются с должной конкретностью и определенностью.

Анализ республиканских законов в целом показывает, что в основном они содержат то же, что и федеральные законы (например, Закон «Об охране окружающей природной среды РД» по своему содержанию был идентичен Закону «Об охране окружающей природной среды РФ»). Таким образом, идёт просто переписывание федеральных законов с внесением отдельных несущественных изменений и дополнений. Почти полная тождественность федеральному закону приводит к дополнительным законотворческим ошибкам в законе Республики Дагестан. Один из законов, который отражает специфику республиканского законодательства, это Закон РД «О земле». Данный закон не предусматривает частной собственности на землю, что является противоречием Конституции РФ, Земельному кодексу РФ и принципам рыночной экономики по пути, которой идёт Россия и Дагестан.

При этом многие законы перегружены описательными суждениями, декларациями. В связи с вышеизложенным требуется не столько сохранение в республиканском законотворчестве качественных характеристик уже существующих законов, а значительное совершенствование их качества, придавая им более региональный характер. При этом важно определить признаки надлежащего качества, сформулировать соответствующие требования к законопроектам и законам.

Эти признаки и требования группируются в зависимости от того, к каким аспектам качества регионального закона они относятся. Таких аспектов можно выделить четыре:

1) конституционность и законность как предметное и содержательное соответствие регионального закона другим источникам федерального и регионального законодательства;

2) адекватность концепции регионального закона той роли в общественной жизни, которую он как источник права должен выполнять;

3) основанное на концепции содержание закона: юридические средства, обеспечивающие достижение целей его принятия;

4) форма изложения содержания закона, обеспечивающая его точность и ясность, удобство в использовании закона как юридического документа.

Самым радикальным средством обеспечения надлежащего качества региональных законов может быть четкое, конкретное, ясное определение всей совокупности требований по каждому из обозначенных аспектов. Эти требования целесообразно зафиксировать в законодательстве о нормативных правовых актах, устанавливающем своего рода стандарты каждой их разновидности. Такое законодательство должно формироваться как законодательство по предмету совместного ведения РФ и ее субъектов, состоять из кодифицированных федерального и изданных на его основе региональных законов, юридически гарантировать единство системы действующих в стране законодательных и иных нормативных актов. Предлагаемая ниже характеристика аспектов качества регионального закона содержит оценку качества действующих региональных законов и дает материал для разработки стандарта регионального закона. Теоретической основой следующей ниже характеристики каждого из приведенных аспектов являются научные работы, посвященные законодательной технике и практике законотворчества 1.

Как признаки надлежащего качества республиканского закона и требования к его качеству конституционность и законность выражают необходимость соответствия республиканского закона Конституции РФ и федеральным законам, а также Конституции РД и, наконец, тем республиканским законам, из содержания которых следует необходимость соответствия им других законов и иных нормативных правовых актов Республики Дагестан.

Конституционность и законность регионального закона имеют два аспекта: предметный и содержательный. Закон должен соответствовать обозначенным выше нормативным правовым актам как с точки зрения правотворческих полномочий субъекта Федерации и, следовательно, предмета регулирования, так и с точки зрения содержания установленной данным законом юридической регламентации. Законность регионального закона имеет также аспект формального соответствия, означающий, что закон отвечает установленным законодательством требованиям к форме изложения его содержания.

Наряду с предметным конституционность и законность регионального закона имеют содержательный аспект. Согласно п. 1 ст. 15 Конституции РФ ей не могут противоречить никакие принимаемые в стране законы. По федеральной Конституции смысл и содержание законов, деятельность законодательной власти определяются правами и свободами человека и гражданина (ст. 18), а законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина в Российской Федерации издаваться не должны (п. 2 ст. 55). Законы субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения центра и субъектов РФ (п. 5 ст. 76).

Региональный закон в регулируемых им общественных отношениях должен обеспечивать конституционные права и свободы человека и гражданина, не может их ограничивать. Предусмотренная региональным законом юридическая регламентация по вопросам, которые регулируются федеральной Конституцией, должна развивать ее положения в точном соответствии с их смыслом.

Содержание регионального закона по предмету совместного ведения основывается на правовых принципах, общих началах законодательства, зафиксированных в федеральном законе по данному предмету ведения, не может противоречить содержанию соответствующего федерального закона. Региональный закон не должен ограничивать предусмотренные федеральным законодательством права физических и юридических лиц, но может расширить перечень таких прав, установить их дополнительные по сравнению с федеральным законодательством гарантии.

Содержание регионального закона не должно противоречить содержанию Конституции или Уставу соответствующего субъекта РФ. Установленная региональным законом юридическая регламентация по вопросам, которые регулируются Конституцией, может развивать соответствующие положения данного Основного закона в точном соответствии с их смыслом. Региональный закон в регулируемых им отношениях призван обеспечивать права и свободы человека и гражданина согласно положениям Конституции об их дополнительных гарантиях на территории соответствующего субъекта РФ.

Содержание регионального закона, принятого в соответствии с другим законом данного субъекта Федерации, должно отвечать его характеристике, предусмотренной таким законом, основываться на установленных им правовых принципах, общих началах законодательства. Закон, принятый в соответствии с другим региональным законом, не может противоречить его содержанию, ограничивать предусмотренные им права физических и юридических лиц, муниципальных образований.

Нельзя не отметить важную роль в обеспечении конституционности и законности федеральных законов, особенно по предметам совместного ведения. Качество региональных законов в этом плане во многом зависит от качества федеральных.

При подготовке региональных законов по предметам совместного ведения особые сложности возникают тогда, когда соответствующий федеральный закон издан до принятия действующей Конституции РФ и не дает по соответствующему предмету ведения точного разграничения правотворческих полномочий Российской Федерации и ее субъектов, не определяет, как должны быть связаны федеральное и региональное законода­тельство по содержанию. Обеспечение конституционности и законности региональных законов как аспектов их надлежащего качества задача не только регионального, но и федерального законодателя. Характер же определения необходимых для этого предпосылок в федеральных законах важный показатель качественности последних.

Таким образом, система экологического законодательства Республики Дагестан находится на стадии своего формирования и развития. Необходимо принять ещё ряд законов в области охраны окружающей среды, которые соответствовали бы реалиям сегодняшнего дня. Система экологического законодательства Республики Дагестан имеет такие проблемы, как обеспечение качества с точки зрения отражения региональных особенностей, обеспечения должного соотношения с федеральным законодательством для функционирования единого правового пространства в стране.

 


1 Общая теория права и государства. Учебник / Под ред. В.В. Лазарева. М., 1996. С. 168.

2 Там же . С. 168.

1 Бобылев А.И. Теоретические аспекты понятий системы права и системы законодательства. // Теоретические основы формирования экологического, аграрного, земельного, предпринимательского законодательства в субъектах РФ. Оренбург, 1997. С. 3.

1 Общеправовой классификатор отраслей законодательства // Собрание законодательства РФ. 1996. № 7. Ст. 679.

1 «О животном мире» от 24 апреля 1995 г. Федеральный закон // СЗ РФ. № 17. Ст. 1462.

2 «О недрах» от 21 февраля 1992 г. Закон РФ в ред. Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О недрах» от 3 марта 1995 г. // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. № 16. Ст. 834; СЗ РФ. 1995. № 10. Ст. 823.

3 Земельный кодекс Российской Федерации. Проект. М., 1994.

1 Гражданский кодекс Российской Федерации. Ч. | (от 30 ноября 1994 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 32. Ст. 3301.

1 Пропустите вперед земельные законы // Российская газета. 1994. 22 апреля.

[1] Проблемы правотворчества субъектов Российской Федерации. Научно-методическое пособие. / Отв.ред. А.С.Пиголкин. М.: НОРМА, 1998.272 с.

 

[2]  См.: Парламентская газета. 2002. июнь

[3] Проблемы правотворчества субъектов Российской Федерации. Научно-методическое пособие. Отв.ред. А.С.Пиголкин. М.: НОРМА. 1998. С. 272.

 

1 Конституция Республики Дагестан. Принята 21 марта 1996 г. // Дагестанская правда. 1996. 23 марта.

1 Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М.,1996. С. 265

1 Как готовить законы: Научно-практическое пособие. М.,1993; Российское законодательство: проблемы и перспективы. М., 1995; Пеленина С.В. Качество закона и эффективность законодательства. М.,1993, и др.