Юсупова Д. Ю.
ДГУ
Махачкала, Россия
Становление
и развитие местного самоуправления в республике Дагестан: теория и практика.
Сегодня мы находимся в поисках оптимальных
путей формирования гражданского общества и правового государства в Дагестане.
Как же это осуществить?
В решении этого сложного вопроса наше
правительство сделало определенный шаг: приняло Конституцию - основной закон
республики.
Основной закон уделяет серьезное внимание
местному самоуправлению. И это обоснованно. Историко-правовой анализ
показывает, что в деле возрождения Дагестана немаловажное значение занимает
местное самоуправление, которое известно нам как сельское управление.
Сельская (общинная) система самоуправления
давно и крепко укоренилась в Дагестане и с ней должна была считаться любая
верховная власть. Более того, только та верховная власть стабилизировалась в Дагестане,
которая умела приспособиться к сельской традиции горского самоуправления. Чтобы
убедиться в этом мы проанализируем
правовую систему Дагестана, которая отражает весь исторический путь развития
республики.
В
Дагестане сосуществуют три основных нормативных регулятора:
- право, формирование и развитие которого связано с феодальным
владетелем,
мусульманское
право;
-
нормы обычного права.
современное законодательство РФ;
-
Хронологически периодизацию развития
правовой системы Дагестана можно представить следующим и тремя этапами.
Дореволюционный
этап (в котором в свою очередь сосуществовали нормы адата шариата и юрисдикции
Российской империи,
советский (который стремился устранить все предыдущие
нормы, но в отношении обычаев и норм шариата полного искоренения не добились.);
современный этап, в котором наблюдается возрождение
некогда подвергающихся гонениям обычаев и традиций.[1]
Такое развитие правовой системы не могло не
оставить свой след на изменение местного самоуправления. Рассмотрим их
подробнее.
В первой половине 19
века русское управление Кавказом характеризовалась не только ведением военных
действий, но и активным поиском путей и методов, способствующих столкнулся с
рядом трудностей, вызванных особым порядком управления, основанных на обычаях и
традициях. Это вызвало необходимость привлечения местное население к
управлению, то есть установить особую систему местного представительства.
Первым официальным применением военно-народного управления явилась программа
Барятинского »Особая инструкция для управления горцами «, которая сводилась к
следующим основным положениям:
-
народный суд и народная полиция возглавлялась представителями царской власти;
-
народное право бралось под охрану государственной властью;
- создавались
благоприятные условия для естественного процесса возникновения
государственности.
Для успешного осуществления этой программы
необходимо было учитывать важную роль общины (джамаата) и родового союза
(тухума) в жизни всех горцев[2].
Таким образом, военно-народное управление
способствовало развитию и сохранению местного суда и права, создавая условия
для плавного перехода местного населения в сферу официального законодательства.
Совсем другой курс на характер и темпы
соответствующих преобразований был взят после Октября. А именно был взят курс
на ликвидацию старых органов местного управления. Конечно, сразу одним ударом
ликвидировать органы земского и городского самоуправления в России, а в
Дагестане – сельских общин было нельзя,
особенно в тех районах, где новые органы власти - советы,- только еще
создавались. Идея местного самоуправления предполагающая известную
децентрализацию власти, независимость и самостоятельность органов самоуправления,
вступила в противоречие с практическими задачами государства пролетарской
диктатуры, являющегося по самой своей природе государством централизованным[3].
После ряда запретительных постановлений на
территории Горской АССР было распространено действие УК РСФСР об уголовном
преследовании так называемые бытовые преступления (позднее «преступления, составляющие
пережитки родового быта»). В УК 1928 года все они были сведены в одну главу 10
(позднее 11). Со всеми недовольными жестоко расправлялись. Яркий пример тому
«стариковство» суть, которого в том, что издревле почитаемых в Дагестане стариков,
объявили паразитами, эксплуатирующими и дезориентирующими молодежь. Их ссылали
в Сибирь, чтобы у себя на родине они не мешали строить «новую жизнь»[4].
Но новая власть не смогла искоренить нормы
шариата и адата. Возникает феномен правовой мимикрии: в отдельных сферах
отношения по форме соответствовали требованиям позитивного права, а по
содержанию воспроизводили обычаи [5]. Например, колхозные собрания унаследовали
функции сельского схода, а колхозные земли воспринимались как общинное владение.
Проведенный исторический экскурс, показал, что джамаатское управление,
пронизанное нормами обычного права, никогда не теряло своей значимости, и проявило
завидную живучесть в период
тотальных гонений.
Чтобы лучше понять организацию местного
самоуправления в Дагестане на современном этапе и получить ответы на
интересующие нас вопросы, мы обратились в «Союз местных властей Дагестана»-
республиканский союз муниципальных образований.
В республике принято более 20
законов, направленных на правовое регулирование местного самоуправления, но, как известно, даже четко отчеканенная теория
не всегда реализуется на практике в полном объеме в условиях суровой действительности
Оправдана постановка вопроса о том,
созданы ли в России необходимые условия для самоуправления, при которых народ
чувствовал бы себя действительно
хозяином на своей территории, а не дополнительным инструментом для чьих-то
интересов при переделе местной власти и собственности. [6]
В организации местного самоуправления
существует много пробелов, порожденные переходным периодом. Тяжесть всякого
переходного периода в то и состоит, что нормы либо не выработаны, либо не
усвоены, а регулирующая сила традиции подорваны. И надо полагать, что
законодательство будет развиваться. Тем более есть уже довольно серьезные проекты
по совершенствованию законодательства, а в этой области. Так, Гогурчунов
Б.И, исследуя проблемы обеспечения взаимодействия государства и местного
самоуправления на общефедеративном и региональном уровне, предлагает:
Систему органов государственной власти распространить
до уровня муниципального района, а местную свести дна уровень поселка;
1) представительные орган и главу муниципального
образования избирать по существующему законодательству, но избранный глава муниципального
образования подлежит утверждению органами государственной власти регионов,
таким образом, руководитель муниципального района становится представителем с
одной стороны, государства, а с другой - населения, что усиливает контроль и
надзор за ни, а соответственно и ответственность;
2) усилить ответственность органов
местного самоуправления за факты централизации (консолидации) бюджета;
3) Закрепить норму о том, что ни один правовой акт органов местного
самоуправления и изменяющий размер вознаграждения главе муниципального
образования и депутатам местного самоуправления за их службу, не вступает в
силу до следующих выборов.[7]
Применительно к реформированию организации
местного самоуправления с учетом обычного права в республике внес заслуживающее
внимание предложения профессор Агларов
М.А. Среди них;
1) возродить практику Народных Собраний с
правами на муниципальное законодательство;
2) возродить ежегодную выборность, подотчетность
Народному Собранию глав администраций и их переизбираемость[8]
Возможно возрождение институтов народного
самоуправления, проверенные жизнью,
будут отвечать задачам стратегии формирования гражданского общества.
Но
в современных условиях мы не можем
говорить о возрождении традиционного адата, сколько об изобретении новой
постсоветской адатной традиции. Поэтому
к этому вопросу необходимо подходить предельно осторожно, взвесив «за» и «против».
Притом что Дагестан сам делится на «юг» и
«север» горные и низменные части с
характерными для себя чертами.
Р.Г.Абдулатипов
Глава РД, поимая важность формирования местного самоуправления внес изменения в
существующую структуру органов власти и управления республики. Глава подписал указ о перечне территориальных
округов Республики Дагестан (указ датируется 25 ноября 2013 года).
Согласно документу Дагестан
делится на ;
Центральный округ - Кумторкалинский, Сергокалинский,
Карабудахкентский, Буйнакский, Каякентский и Кизилюртовский районы, города
Махачкала, Каспийск, Избербаш, Буйнакск и Кизилюрт.)
Северный округ - Бабаюртовский, Кизлярский, Новолакский,
Казбековский, Ногайский, Хасавюртовский и Тарумовский районы, а также города
Хасавюрт, Кизляр и Южно-Сухокумск.
Южный округ - Дербентский, Докузпаринский, Агульский,
Ахтынский, Дахадаевский, Кайтагский, Курахский, Магарамкентский, Рутульский,
Табасаранский, Сулейман-Стальский, Хивский районы, а также города Дагестанские
Огни и Дербент.
Горный округ - Акушинские, Ахвахский, Ботлихский,
Гергебильский, Гумбетовский, Гунибский, Кулинский, Лакский, Левашинский,
Тляратинский, Унцукульский, Хунзахский, Цумадинский, Цунтинский (с Бежтинским
участком в его составе), Чародинский и Шамильский районы.[1]
Подводя итог, хотелось бы отметить, что Дагестан в 18-19 вв дает примеры
удивительной для своего времени демократической организации публичной власти,
основанной частью на обычном праве и частью на публичном, то есть модель
безусловной гражданской общины.
Литература
1. Бекишева. С. Р. Правовая система
Дагестана: вопросы теории и практики. Монография. Махачкала. 2005. с. 30-31.
2. Кондрашова А.С. К проблеме соотношения
обычно-правовых норм и официального законодательства на примере правового
развития Кавказа (вторая половина 19века) //
Обычное право и правовой плюрализм./Под
ред. В.А Тишкова и Н.И.Новиковой. М.,1999. с. 207-210.
3.Кутафмн Е.О. , Фадеев В.И. Муниципальное
право Российской Федерации. М., 1997. с. 72-73.
4.Смирнова Я.С., Тайсаева С.К. плюрализм
на Северном Кавказе (2половина 19века) //обычное право и правовой плюрализм/
Под ред. В.А.Тишкова и н.И. Новиковой, М.. 1999. с. 211-212.
5. Кряжков В.А. Право и обычай в
российской действительности: проблемы взаимодействия //Обычное право и правовой
плюрализм./Под ред. В.А Тишкова и Н.И. Новиковой. М., 1999.с.21.
6.Гогурчунов Б.И. Особенности и проблемы
обеспечения взаимодействие государства и местного самоуправления в Росси на
современном этапе теоретико-правовой
аспект.//Социально-экономические основы формирования гражданского общества в
Дагестане: Материалы республиканской научно-практической конференции (Махачкала,
24-25 ноября 2005)-Махачкала 2005.
7. Гогурчунов Б.И.Там же.
8. Агларов М.А Горские демократии на
Кавказе: традиции и перспективы// Дагестанская правда. 24 октябрь.
[1] См:http://chernovik.net/content/lenta-novostey/ramazan-abdulatipov-podpisal-ukaz-o-perechne-territorialnyh-okrugov