«НЕЖЕЛАТЕЛЬНОСТЬ
ПРЕБЫВАНИЯ» КАК ОСНОВАНИЕ ДЛЯ ПРИМЕНЕНИЯ ПРИНУДИТЕЛЬНЫХ МЕР В ОТНОШЕНИИ
ИНОСТРАНЦЕВ
Тихоокеанский государственный
университет
Ранее в
законодательстве были предусмотрены такие принудительные мероприятия в
отношении иностранных граждан, как депортация в результате аннулирования
разрешения на временное пребывание, либо на временное проживание, либо вида на
жительство, а также административное выдворение. В 2003 г. в Российской
Федерации принята законодательная новелла, которую, как видится, можно
рассматривать в качестве свидетельства смещения интенсивности и акцента
государственной защиты от частного интереса личности (иностранного гражданина)
в направлении публичного интереса (Российской Федерации и граждан Российской
Федерации как сообщества). В ст. 25 Федерального закона о порядке выезда из
Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию был внесен ряд
существенных изменений и дополнений и, в частности, введен принципиально новый
институт «нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или
лица без гражданства в Российской Федерации». Данный институт значительно
«размывает» ранее существовавшие границы оснований аннулирования разрешений на
проживание и работу, оставляет большие возможности для правоприменительного
усмотрения по данному вопросу значительного числа административных органов.
В 2007 году в отношении
685 человек, относящихся к категории иностранных граждан и лиц без гражданства,
было принято решение о нежелательности пребывания (проживания) в Российской
Федерации в связи с привлечением к уголовной ответственности.
Исходя из динамики
данного показателя за прошедшие несколько лет, в 2009 году ожидается, что
подобное решение будет принято в отношении 1100 человек, а в 2010 году - 1200
человек, в 2011 году – 1500 человек[5].
Решение
может быть принято в отношении иностранцев, законно проживающих в России, если
их проживание, как указано в статье 25.10 Закона о въезде и выезде, «создает
реальную угрозу обороноспособности или безопасности государства, либо
общественному порядку, либо здоровью населения». Решения о нежелательности
пребывания (проживания) принимаются в целях защиты основ конституционного строя
Российской Федерации, нравственности, прав и законных интересов других лиц.
Правительством
России утвержден перечень органов, уполномоченных принимать решение о
нежелательности пребывания иностранца в России: МВД России, ФСБ России,
Минобороны России, Минздравсоцразвития России, Росфинмониторинг России, СВР России,
Минюст России, МИД России[2]. Постановлением Правительства от 12.11.2008 г. №
849 право принимать подобное решение получила также Федеральная служба по
контролю за исполнением наркотиков (ФСКН)[1]. Теперь, если сотрудники
Госнаркоконтроля установят, что иностранец каким-либо образом связан с оборотом
наркотиков, его попросят покинуть территорию России. Для тех, кто не выполнит
такое предписание, предусмотрена депортация. Кроме того, иностранцы, в
отношении которых ФСКН принято решение о нежелательности пребывания в России,
не получат приглашения и визы на въезд в страну.
Введение
института «нежелательности пребывания» объяснимо. В условиях все возрастающих
смертельных угроз социуму: терроризма, распространения СПИДа и других инфекций,
наркотизации и пр., основными направлениями государственной политики становится
обеспечение безопасности общества.
Однако не
следует забывать, что государственная безопасность и безопасность гражданского
общества – понятия не совпадающие. Поэтому с точки зрения защиты прав и свобод
личности не могут не насторожить основания, а главное – порядок принятия
решения о «нежелательности пребывания».
Согласно
правительственному Положению[3], обстоятельства, являющиеся основанием для
принятия решения о нежелательности пребывания, должны выявлять территориальные
органы (подразделения) федеральных органов, указанных в Перечне.
Территориальный орган направляет в соответствующий федеральный орган
«материалы, подтверждающие указанные обстоятельства». Далее «порядок
представления материалов и их рассмотрения определяется нормативными правовыми
актами уполномоченных федеральных органов исполнительной власти». Затем
федеральный орган принимает решение о нежелательности пребывания, уведомляет об
этом ФСБ (для централизованного учета «неблагонадежных») и сообщает об этом
территориальному органу – инициатору, а тот «приводит решение в исполнение».
Обращает на себя внимание то обстоятельство, что ни в Федеральном законе о
въезде и выезде, ни в Положении нет ни слова о надзоре либо контроле за
принятым решением. Важнейший вопрос, напрямую затрагивающий права и свободы
личности, отдан на откуп девяти органам исполнительной власти, каждый из
которых сам, своими ведомственными нормативными документами, определяет «правила
игры».
Столь
расплывчато – оценочные основания депортации и административного выдворения
иностранцев (если ... создает реальную угрозу ... общественному порядку, в
целях защиты ... нравственности, прав и законных интересов других лиц) при
отсутствии контроля в контексте разделения властей и со стороны институтов
гражданского общества могут создать среду для злоупотреблений и произвола для
административных органов. Возможно ущемление прав и свобод, высылка «неугодных»
иностранцев без законных на то оснований.
Отсутствие
регламентированной процедуры, элементов административного процесса способно
создать для территориальных административных органов (особенно «силовых»)
соблазн выслать с территории своего обслуживания (и, стало быть, из зоны своей
ответственности) как можно больше иностранцев в порядке «слепой» превенции по
принципу «от греха подальше». Не лишена рассматриваемая законодательная новелла
и коррупционной опасности.
В свете
сказанного представляется необходимым организация контроля за принятием и
исполнением решений, принимаемых в порядке ст. 25.10 Федерального закона о
выезде и въезде. Выход из ситуации видится во введении эффективного судебного
контроля за решениями о нежелательности пребывания (проживания) иностранных
граждан в России. Здесь следует исходить из презумпции того, что все важные
решения, существенно ограничивающие права и свободы человека и гражданина, в
правовом государстве должны приниматься под контролем суда как гаранта прав и
свобод. «Каждый человек должен жить с уверенностью, что применение к нему
принуждения возможно только через суд, что при этом он будет иметь возможность
защищаться от обвинений и претензий, пользоваться демократическими
процессуальными правами»[4].
Главная
сложность заключается в том, что решение о нежелательности пребывания не
является мерой наказания, оно принимается (за исключением случаев,
предусмотренных частью 1 ст. 25.10 Закона «О выезде и въезде») в отношении
лица, законно находящегося на территории России. При этом лицу не предъявляется
никаких обвинений: ни в совершении административного проступка, ни тем более в
совершении преступления. Решение о нежелательности пребывания, согласно
Положению, просто «доводится до сведения» лица, в отношении которого оно
принято.
Таким образом, для того, чтобы избежать принятия необоснованных
решений о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина в РФ,
а также для уменьшения степени
абстрактности претензий к иностранцу и свободы усмотрения правоприменителя, необходим более четкий законодательный и институциональный
механизм защиты прав лица, в отношении которого принимается решение о
нежелательности пребывания в Российской Федерации.
Литература:
1.
Постановление
Правительства от 12.11.2008 г. № 849 «О внесении изменения в перечень
федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных принимать решение
о нежелательности пребывания
(проживания) иностранного гражданина и лица без гражданства в Российской
Федерации»//Собрание законодательства РФ, 17.11.2008, N 46, ст. 5361.
2.
«Перечень федеральных
органов исполнительной власти, уполномоченных принимать решение о
нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без
гражданства в Российской Федерации». Утвержден Постановлением Правительства
Российской Федерации от 7 апреля 2003 г. № 199 (в ред. Постановления
Правительства РФ от 24.10.2005 № 638)// Российская газета № 69. 11.04.2003.
3.
«Положение о принятии
решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или
лица без гражданства в Российской Федерации». Утверждено Постановлением
Правительства Российской Федерации от 7 апреля 2003 г. №199 (в ред.
Постановления Правительства РФ от 24.10.2005 № 638)// Правовое положение
иностранных граждан в России. Сборник нормативных актов / Сост. В.В. Ряховский.
- М.: ИД Юриспруденция, 2006. С.82.
4.
Баглай М.В.
Конституционное право Российской Федерации. М.: Норма, 2008. С. 634
5.
Доклад о результатах и основных направлениях деятельности Министерства
юстиции Российской Федерации на 2009-2011 годы.