Химичев С.А.

Соискатель НОУ ВПО «Волгоградский институт экономики, социологии и права».

Правовые основы статуса земских органов в условиях чрезвычайного положения (1881-1914гг.).

Как государственно-правовой институт режим чрезвычайного положения представляет собой систему согласованных правовых норм, определяющих: а) основание для введения режима чрезвычайного по­ложения; б) государственный орган (или органы), уполномоченный вводить чрезвычайное положение; в) порядок его введения; г) временные и пространственные границы действия; д) ограничение прав и свобод граждан и прав юридических лиц и возложение на них допол­нительных обязанностей, связанные с особым режимом деятельности органов государственной власти и управления, предприятий и учреж­дений, е) временные изменения в разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов федерации, ж) регулирующих иные изменения в системе муниципально-правовых отношений в период чрезвычайного положения.

Таким образом, чрезвычайное положение вводится для защиты государственного и общественного строя от угрожающих его существованию каких-либо посягательств внутреннего характера. Разумеется, речь идет не только о силовом решении по стабилизации возникшей чрезвычайной ситуации. Цель введения режима чрезвычайного положения - устранение возможности возникновения или повторения какой-либо чрезвычайной ситуации, особенно если речь идет о ситуациях криминогенного характера. А для непосредственной стабилизации складывающейся обстановки режим чрезвычайного положения и предоставляет государственным органам за счет ограничения прав местного самоуправления и граждан чрезвычайные полномочия, необходимые, в конечном итоге, для обеспечения и защиты этих прав и свобод, населения муниципальных образований.

В России датой рождения чрезвычайного законодательства при­нято считать 14 августа 1881 г., когда было издано Положение о  мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия. И именно тогда уже проявилось своеобразие и отличие  российского правового акта, регламентирующего правовой режим чрезвычайного положения от аналогичных правовых актов большинства стран Европы. Если там эти акты появлялись в результате побед буржуазно-демократических революций, то в России - как ответ монар­хии на зарождающееся и все более расширяющееся революционное дви­жение. В этом Положении говорилось: "Незыблемость основных начал великих преобразований минувшего царствования, а равно правильное и спокойное действие учреждений, на твердом основании общих зако­нов установленных, составляют наиболее прочный залог благоденс­твия и преуспевание нашего Отечества. Мы не можем однако ж не признать, что прискорбные события и смута в государстве вызывают печальную необходимость допустить на время чрезвычайные меры пре­ходящего свойства для водворения полного спокойствия и искорене­ния крамолы".

Это Положение предусматривало для борьбы с революционным движением различные виды чрезвычайного положения, как-то: 1) по­ложение усиленной или чрезвычайной охраны: 2) исключительные меры по охране общественной безопасности, вводимые в местностях, не объявленных на исключительном положении: 3) военное и осадное по­ложение, вводимое по усмотрению Верховной Власти не только в слу­чаях внешней войны, но и в случаях внутренних волнений; 4) исклю­чительные положения, предоставленные административным властям особыми, как общими, так и сепаратными законами. Территория при­менения этих мер охватывала Польшуа, весь Кавказ, все железные дороги страны и т.д.

Хотя это Положение вводилось как "чрезвычайная мера преходя­щего свойства" и являлось временным законом, рассчитанным на три года, но фактически в том или ином виде, просуществовало вплоть до 1917 года, периодически продляясь Кабинетом Министров, а в последующем и Государственной Думой. Причина этого - все более разрастающееся революционное движение. И, соответственно, меры, применяемые государственными органами по обеспечению режима чрезвычайного положения в том или ином регионе, носили откровенно карательный характер.

В то же время в свете реформы местного самоуправления, 12 июня 1890 года  было опубликовано новое Положение о земских учреждени­ях, утвержденное Александром III, восстановившее сословность избирательных групп и, благодаря изменению ценза, еще более усилившее представительство от дворян. По новому Положению в первую избирательную группу входили дворяне потомственные и личные, во вторую - прочие избиратели и юридические лица, в третью - крестьяне. Губернские гласные, как и прежде, избирались на уездных зем­ских собраниях, в губернское собрание обязательно включались все уездные предводители дворянства и председатели уездных земских управ (с 1890 г.). Реформа 1890 г. дала дворянам абсолютное преобладание. Состав губернских гласных в 1897 г. например, по сословиям складывался так: дворяне и чиновники - 89,5%, разночинцы - 8,7%, крестьяне - 1,8%.

Новое Земское Положение фактически отрицало всякую связь с идеей мест­ного самоуправления, и представляло собой по своей сути режим чрезвычайного положения. По положению 1890 г. были лишены избирательных прав: духовенство, церковный притч, крестьянские товарищества, крестьяне, владеющие в уезде частной землей, лица, имеющие купеческие свидетельства, владельцы тор­говых и промышленных заведений. Сельские избирательные съезды были упразднены, гласные назначались губернатором из числа кандидатов, из­бранных волостными сходами. Был по существу уничтожен принцип выборности управ, вводился порядок утверждения не только для председателя управы, но и для всех членов управы, причем земские собрания лишались права обжаловать неут­верждение. Председатели и члены управ числились состоящими на государствен­ной службе, и в председатели управ не могли избирать лиц, не имеющих права на государственную службу. Последнее обстоятельство особенно отозвалось на окраинах, где председателями управ были, как правило, крестьяне или купцы. Принцип целесообразности предоставил  губернатору право останавливать исполнение постановлений собрания не только в случаях формальных нарушений закона, но и тогда, когда он усматривал, что данное постановление «не соответствует общим государственным пользам и нуждам, либо явно нарушает интересы местного населения».

Из положительных приобретений, привнесенных Положением 1890 г., необ­ходимо отметить: а) расширение круга лиц, подлежавших избранию в председате­ли и члены управ (ими могли быть не только гласные, но и вообще лица, имеющие избирательный ценз); б) некоторое увеличение компетенции земств, перечня пред­метов, по которым земства могли издавать обязательные постановления и т. п. К ограничительным же мерам, направленным на уменьшение само­стоятельности земских органов, относится лишение уездных собраний права непо­средственных, помимо губернского земства, ходатайств перед Правительством. Прежний порядок возбуждения ходатайств был восстановлен только законом от 2 февраля 1904 г.

Участь земских учреждений, работающих в условиях чрезвычайного положения, в 1892 г. постигла и городское самоуправление. Городовое Положение 1892 г. значительно урезало избирательное право для горо­жан, что привело к уменьшению числа избирателей в 6-8 раз (до 0,5% - 2% всего городского населения). Вместе с тем сокращено было и число гласных (примерно в 2 раза). Произошли также изменения и во внутреннем устройстве органов город­ского управления: управа была поставлена в более независимое от думы положе­ние, права городского головы, как председателя думы, значительно расширены за счет прав гласных, дума лишена была права отдачи под суд членов управы. Вместе с тем новое Городовое Положение приравнивало выборных должностных лиц го­родского управления к правительственным чиновникам и ставило их в дисципли­нарную зависимость от администрации. Городские головы и члены управы счита­лись состоящими на государственной службе, губернатор получил право делать им предписания и указания, а губернское по городским делам присутствие могло уст­ранять их от должности, дума же этого права была лишена.

Революционная угроза 1904-1905 гг. поставила вопрос о преобразовании всего государственного строя на конституци­онных началах. 6 августа 1905 г. было издано положение о законосо­вещательной Государственной Думе, а 17 октября Высочайшим манифестом Нико­лая II на правительство была возложена задача "установить, как незыблемое прави­ло, чтобы никакой закон не мог воспринять силу без одобрения Государственной Думы, и чтобы выборным от народа обеспечена была возможность действительно­го участия в надзоре за закономерностью действий поставленных от Нас властей".

С открытием деятельности новых законодательных органов вопрос о реформе земского и городского самоуправления был выдвинут на первый план. Отдельными указами 1905-1913 гг. были урегулированы некоторые частности (указ об изменении организации крестьянского представительства в земских учреждениях 5 октяб­ря 1906 г., указ о введении земства в западных губерниях от 12 марта 1912 г., при­нятие в 1912 г. Государственной Думой законопроекта о введении Городового По­ложения в Царстве Польском, так и не рассмотренного Государственным Советом), однако вопрос так и не вышел из стадии составления проектов и их обсуждения. Ни первая, ни вторая Государственная Дума не успела дойти до рассмотрения во­проса о земской и городской реформе вследствие их преждевременного роспуска, хотя во вторую Думу был внесен правительством проект положения о поселковом и волостном управлении, кадетами - о выборах земских гласных, а министерством внутренних дел подготовлялся к внесению в Думу также проект общей земской реформы. Все проекты сходились в одном - необходимости учреждения первичной земской единицы (у правительства - поселок, волость, у кадетов – «участковое зем­ство») в целях включения в самоуправление основного числа граждан Российской Империи.

После роспуска второй Государственной Думы правительство переработало, значительно ухудшив, свои проекты о поселковом и волостном управлении и в конце 1908 г. внесло их в третью Государственную Думу. На обсуждение проекта волостного управления ушло целых три года; что же касается проекта поселкового управления, то он так и застрял в комиссии, не поступив на обсуждение Думы. Принятый Думой с большими спорами и волокитой законопро­ект о волостном земском управлении, как и законопроект о введении Городового Положения в Царстве Польском, перешел затем в Государственный Совет, где и пролежал без рассмотрения до 1914 года, когда на первый план вышли, военные проблемы.

     С началом Первой мировой войны,  1 сентября 1914 года на первый план выдвинулось  введение военного и осадного положения, как разновидности чрезвычайного положения.

 

 

 

 

 

Список литературы:

 

1.    Абрамов В.Ф. Местное самоуправление: идея и опыт // СОЦИС. – М., 1997. - №1.

2.    Актуальные проблемы формирования местного самоуправления в Российской Федерации («Круглый стол» в Институте государства и права РАЕ) / Антонова В.П., Мирошниченко Е.В., Ревенко Л.А. // Государство и право. – М., 1997.- №5.

3.    Афанасьев М.Н. Реформа или контрреформа // Власть. – М., 1994. - №5.

4.    Барашев Г.В. Местное самоуправление. – М.: МГУ, 1996.

5.    Конституционное право России. Учебник. Отв. ред. А.Е. Козлов. – М.: Изд-во БЕК. 1996.

6.    БСЭ. 3 – издание. М., 1978. Т. 29 С.235.

7.    Гессен В.М. Исключительное положение. СПб.: юрид. кн. Скл. «Право», 1908. VIII.