Право/8. Конституционное право

Човган А.В.

Белгородский университет потребительской кооперации, Россия

Некоторые вопросы контроля как средства реализации законотворческой политики

Назревшая в настоящее время необходимость приведения законодательной базы в соответствие с современыми реалиями социальной, политической, правовой и экономической жизни государства требует выработки новых механизмов правового регулирования правовой политики (ее форм, видов), которые обеспечили бы ее оптимальное функционирование. Но, как показывает практика минувших лет расширение и углубление правового регулирования нередко приводит к неоправданному увеличению числа законов и других нормативно-правовых актов, что в конечном итоге отражается на их эффективности. К сожалению, количественный рост законов не всегда сопровождается их качеством, а недоброкачественность закона неменуемо влечет за собой его неэффективность.

Поэтому немаловажное значение среди средств реализации правовой политики, как впрочем и законотворческой, приобретают контроль и надзор. Не вдаваясь в проблему определения понятий, признаков и соотношения этих двух правовых категорий, отметим, что в ряде научных работ контроль и надзор рассматриваются именно как средства правовой политики [1].

Реформа и преобразование федеральных органов государственной власти в начале нового тысячелетия затронули не только систему контролирующих органов, но и отразились на необходимости усиления роли государственного управления путем применения средств (способов), обеспечивающих ее эффективность.

На наш взгляд, в числе наиболее эффективнх средств правовой политики государства можно рассматривать контроль и надзор.

Отметим, что функционирование ни одного развитого государства не может обойтись без развитой системы контроля. В научной литературе выделяют различные виды государственного контроля, к примеру такие как президентский контроль[2], парламентский контроль[3], контроль органов исполнительной власти [4], судебный контроль [5].

Не следует забывать, что в советский период управления, российское государство активно использовало партийно-государственный контроль как средство реализации политики партии, в том числе и в правотворческой деятельности.

Специалист в области государственного контроля Н. А. Золотарев обоснованно утверждает, что контроль должен видоизменяться, совершенствоваться по мере развития государства, его форм и структур власти, системы управления и общественного устройства[6].

Более того, как справедливо считает Н.Д. Погосян, в современных условиях необходимо искать новые формы, виды и способы осуществления контроля, которые могут оказаться более эффективными в сложившихся социально-экономических и политических условиях[7].

Мы же обратимся к такому виду контроля как контроль законодательной власти.

В первую очередь отметим, что данный вид контроля некоторыми авторами рассматривается отдельно от парламенского контроля. Невдаваясь в полемику о соотношении двух названных правовых категорий, определении их понятий, сущности и признаков, названные нами виды государственного контроля в основе своей направлены на организацию (осуществление) парламентариями контроля за деятельностью различных субъектов государственной власти (органов исполнительной власти, правоохранительных органов, органов местного самоуправления и т.д.) в связи с иполнением ими норматино-правовых актов.

К тому же, по некоторым оценкам «будучи практически лишенный действующей Конституцией РФ контрольных функций, наш парламент не является полноценным представительным учреждением. Ибо, хотя он избирается гражданами в качестве высшего органа государственной власьти, его нынешние полномочия наделяют его правом принимать законы, но не дают возможности добиваться их выполнения. А это значит, что исполнительная власть, по сути дела, имеет свободу рук в том, как и каким образом реализовывать (или не реализовывать) решения законодателей. По сути дела, парламент лишается вообще надзорных функций, оставляя исполнительную власть, что называется, вариться в собственном соку. Именно в этом, кстати бесплодность усилий по борьбе с коррупцией» [8].

Вместе с тем, парламентский контроль – это не сама цель, а не отъемлемая часть системы регулирования процесса исполнения законов. Сущность контрольной функции Парламента определяется законным правом народа контролировать деятельность всех властных структур через свой представительный орган власти [9].

Так, Е.А. Соломатина предлагает рассматривать понятие контроля законодательной власти в трех аспектах: во-первых, контроль как систематическая и конструктивная деятельность законодательной власти, одна из основных функций осуществления ее компетенции, т.е. контроль как вид деятельности, реализующийся через закрепленные правовые формы; во-вторых, контроль как система мер, обеспечивающих обнаружение негативных явлений и тенденций в состоянии и функционировании подконтрольных объектов, направленных на проверку законности и выполнения легитимно принятых норм, а также отражающих общегосударственные интересы; в-третьих, контроль как конечный элемент процесса управленческой деятельности, направленный на систематизацию мер принудительного, направляющего, пресекающего, а иногда и карательного воздействия [10].

Поэтому считаем, что посредством контроля парламентарии смогут своевременно проанализировать на практике исполнение законов субъектами государственной власти, а также выявить возможные отклонения от заданого курса, откорректировать и исправить их до того, как они повредят достижению поставленных целей в обеспечении безопасности в государстве и охране правопорядка. Что позволит в последствии обеспечить качество принимаемых законов и их своевременность, исходя из реалий современной правовой жизни.

Кроме того, при осуществлении законотворческой деятельности парламентариям необходимо соблюдать не только саму процедуру принятия закона, но и принципы осуществления этой деятельности. Поскольку, как справедливо отметил В.П. Беляев, «…контроль как бы пронизывает все сферы жизнедеятельности государства, направляя их в русло законности и правопорядка» [11].

Контроль законодательной власти изобилует различными формами его осуществления, с помощью которых он может быть реализован. Со своей стороны считаем, что в первую очередь как средство законотворческой политики его следует рассматривать в формах проведения парламентских расследований и деятельности постоянных комитетов и комиссий.

Федеральный закон «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» от 27 декабря 2005 г. [12], с некоторым опозданием на федеральном уровне закрепил нормы, регламентирующие основания проведения парламентского расследования Федерального Собрания Российской Федерации, его организационные формы и основные положения, касающиеся процедуры парламентского расследования. Определены права и обязанности должностных лиц и граждан, привлеченных к участию в парламентских расследованиях, а также сроки проведения, компетенция комиссий по расследованию и особенности статуса их членов, обязанности и ответственность государственных и муниципальных органов, граждан и негосударственных организаций в связи с парламенскими расследованиями.

Отметим, что названная форма контроля, может проводиться по инициативе Федерального Собрания Российской Федерации или любой из его палат. Такая форма контроля особенно характерна для Государственной Думы. В этих целях она создает специальные (временные) комиссии по расследованию деятельности органов государственной власти, которые осуществляют в соответствии законом свою деятельность на паритетных началах.

Думается, что законодательное закрепление контрольных полномочий на федеральном уровне представительного органа государственной власти, будет способствовать расширению форм контроля органов народного представительства, а практика применения указанного закона выявит его достоинства и недостатки.

Надо заметить, что обилие комитетов и комиссий в обеих палатах Федерального Собрания не позволяет с уверенностью говорить, что данные подразделения в полном объеме реализуют контрольные полномочия. Это обусловливается прежде всего тем, что задачи, стоящие перед комитетами и комиссиями, намного шире, чем контрольные полномочия. Поэтому, если упомянутые выше специальные (временные) комиссии занимаются проверкой фактов и изучением конкретной систуации, то постояные комитеты и комиссии палат занимаются в первую очередь законопроектной работой.

Нам представляется необходимым создать в Государственной Думе Комитет по вопросам правовой политики, на который возложить в большей степени контрольные функции. При этом можно обратится к опыту Украины, где на высшем уровне в составе законодального органа (Верховной Рады) создан Комитет по вопросам правовой политики. Более того, в самом Комитете имеется пять подкомитетов на один из которых возложены функци по контролю (подкомитет по вопросам парламентских реформ и парламентского контроля) [13].

Таким образом, контроль как форма юридической деятельности с многообразными его проявлениями может рассматриваться как наиболее значимая и, при благоприятных правовых условиях, эффективный инструмент (средство) законотворческой политики. Кроме того он будет способствовать эффективности деятельности парламента, что в свою очередь обеспечит качество законотворческого процесса.

Литература:

1. См.: Беляев В.П. Надзор как средство реализации правовой политики // Правовая политика и правовая жизнь. 2002. № 3. С. 79-92; Беляев В.П. Контрольная форма деятельности как средство правовой политики // Правовая политика и правовая жизнь. 2004. № 4. С. 12-23; Мецаев Б.К. Контроль как средство правовой политики // Правовая политика и правовая жизнь. 2003. № 2. С. 15-18.; Беляев В.П. Контроль и надзор как средства реализации правовой политики // Российская правовая политика: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. М., 2003. С. 336–360.; Беляев В.П. Контроль и надзор как средства реализации правовой политики // Правовая политика и правовая жизнь. 2003. № 4. С. 40-52.

2. См.: Тарасов А.М. Региональный президентский контроль: вопросы совершенствования // Журнал российского права. 2002. № 5. С.

3. См.: Картошкина Е.А., Шаманова Е.А. Развитие парламентского бюджетного контроля на региональном уровне // Финансовое право. 2006. № 3. С. 8-11.; Садовникова Г.Д. Парламентское расследования и развитие института парламентского контроля // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 2.; Макоев А.В., Хамуков А.В. Институт парламентского контроля над исполнительной властью в субъектах Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. № 5.

4. См.: Нарышкин С.Е., Хабриева Т.Я. Административная реформа России: некоторые итоги и задачи юридической науки // Журнал российского права. 2006. № 11. С. ; Вишняков В.Г. Система и структура федеральных органов исполнительной власти: теория и практика // Журнал российского права. 2006. № 8. С.

5. См.: Арзамасов Ю.Г. Контроль судебной власти за ведомственными нормативными актами // Российский судья. 2005. № 1. С. 30-33; Полтавцев И.Ю. Судебный контроль за законностью нормативных актов органов местного самоуправления в области налогообложения // Финансовое право. 2005. № 12. С. 19-21.; Паршина Т. Понятие и виды судебного контроля за законностью правовых актов (общеправовой аспект) // Российский судья. 2006. № 3. С. 21-25.

6. См.: Золотарев Н. А. Из истории государственного контроля в России 1892-1917 гг. // Контроллинг. 1994. № 2. С.33.

7. См.: Погосян Н. Д. Счетная палата РФ. М.: Юрист, 1998. С.107.

8. Перегудов С.П. Проблемы становления гражданского общества в России. Материалы научного семинара. Выпуск № 5. М.: Фонд развития политического центризма, 2004. С. 109.

9. Айтхожин К.К., Булуктаев Ю.О. Роль Парламента в системе государственной власти // Policy Studies. 2004. № 5. С. 15.

10. Соломатина Е.А. Методы и формы контроля законодательной власти за деятельностью правоохранительных органов // Право и политика. 2005. № 9. С. 81-97.

11. Беляев В.П. Контрольная форма деятельности как средство правовой политики // Правовая политика и правовая жизнь. 2004. № 4. С. 15.

12. СЗ РФ. 2006. № 1. Ст. 7.

13. http://www.rada.gov.ua/~k_prav_pol/pravo.php?a=sudova