Основополагающим документом, определяющим
приоритеты развития казахстанской системы государственно-административного
управления, является «Долгосрочная стратегия развития Казахстана». В ней была
поставлена задача «создать для Казахстана эффективную, современную
государственную службу и структуру управления, которая была бы оптимальной для
рыночной экономики» /1/. Изначально модернизация государственной службы должна
была основываться на «создании качественно новых структур для разработки
государственной политики, образующих открытую сеть государственного
регулирования, где поощряются элементы здоровой конкуренции» /2/. Предполагалось
отнюдь не заимствование западной менеджериальной модели государственного
управления 60-х – 70-х годов прошлого века, а реализация концепции «конкуренции
региональных идеологий развития на основе самоорганизации» /3/.
Целый ряд причин, главная из
которых - активное сопротивление казахстанской политической элиты, привели к
тому, что административная реформа свелась к задачам не реформирования, а
модернизации: Президенту РК пришлось
отказываться от первоначального замысла и идти на компромисс.
Безусловно, авторитет
Президента, основанный на его электоральной легитимации, обеспечил ему
относительную свободу рук по отношению к различным «группам интересов» элиты, в
то время как последние вынуждены были выбирать между статусом подчиненных
акторов либо потерей ресурсов. В то же время, этот компромисс был частичным и
ограниченным: административная реформа в Казахстане происходила и происходит
«на переднем крае» столкновения интересов государства, населения, отдельных
групп элиты и их лидеров.
Начиная с 1998 года единую государственную
политику в сфере государственной службы реализовывал подчиненный и подотчетный
Президенту страны государственный орган – Агентство по делам государственной
службы. В 1999 году был принят Закон «О государственной службе», направленный
на реализацию конституционного права граждан на равный доступ к государственной
службе, её профессионализацию и законность, отбор и продвижение государственных
служащих по службе на принципах меритократии («системы заслуг»). В 2003 году
Казахстан перешел на конкурсно-карьерную модель государственной службы.
Следующий шаг по совершенствованию
государственной службы был сделан в июле 2005 года, когда в Закон «О
государственной службе» были внесены изменения. Нововведениями Закона стали:
·
институт ротации
политических государственных служащих;
·
наделение Агентства
полномочиями по согласованию досрочного снятия дисциплинарных взысканий за
совершение коррупционных правонарушений и по разработке предложений по
повышению качества услуг, предоставляемых государственными органами;
·
распространение
института перевода на сотрудников правоохранительных органов;
·
возможность занятия
административной государственной должности на внеконкурсной основе для судей,
прекративших свои полномочия;
·
запрет государственным
служащим, имеющим неснятое дисциплинарное взыскание за коррупционное
правонарушение, занимать административные государственные должности в порядке
перевода;
·
новое основание
прекращения административной государственной службы – вступление в силу обвинительного
приговора суда;
·
запрет для лиц,
совершивших коррупционные преступления, поступать на государственную службу;
·
освобождение
госслужащих, имеющих стаж государственной службы не менее 20 лет, от процедуры
тестирования при прохождении ими аттестации.
Указом Президента от 3 мая 2005 года был
утвержден Кодекс чести государственных служащих Республики Казахстан, который
носит ярко выраженный антикоррупционный характер и состоит из детализированных
норм, предъявляемых к поведению госслужащих. В каждом государственном органе
заведена Книга контроля этики, в которой граждане могли письменно сообщать о
фактах нарушения их законных прав и норм Кодекса со стороны госслужащих. Указом
Президента от 14 апреля 2005 года «О мерах по усилению борьбы с коррупцией,
укреплению дисциплины и порядка в деятельности государственных органов и
должностных лиц» образованы дисциплинарные советы Агентства в областях, городах
Астане и Алматы.
Была проделана огромная работа. И, тем не
менее, в выступлении Главы государства 1 сентября 2006 года на открытии третьей
сессии Парламента и в Послании к народу страны 2007 года снова подчеркивается
«необходимость комплексного решения накопившихся проблем в сфере
государственного управления» /4/.
Какими «накопившимися
проблемами» был обеспокоен Президент?
Опрос, проведенный в 2005 году
исследовательским центром «Сандж» по заказу Агентства РК по делам
государственной службы показал, что только 35% опрошенных довольны качеством
предоставленных им государством услуг, только 42% удовлетворено сроками
предоставления услуги. В действенность Кодекса чести госслужащих верит только
14% населения и 27% госслужащих. При этом только 57,3% опрошенных
государственных служащих признавали важность мониторинга мнений клиентов.
В 2006 г. «Сандж» провел исследования по диагностике административных барьеров при оказании госуслуг. Были выделены десять административных барьеров, препятствующих получению госуслуг: большие очереди (41%), оказание услуг по знакомству (38%), недоброжелательный персонал (27%), отсутствие удобного места ожидания (25%), слишком долгие сроки получения услуги (25%), необоснованное откладывание решения вопроса (25%), вымогательство (23%), отсутствие разъяснительной информации (22%), плохо организованные сотрудники (20%), большой перечень документов для оформления (19%) /5/.
Оказалось, что
·
только из-за наличия
очередей в различных инстанциях совокупные потери предприятий малого бизнеса в
2006 году составили 160-254 млрд. тенге;
·
72% предприятий и 62%
граждан используют неофициальные пути решения своих вопросов;
·
наиболее часто
потребители сталкиваются с административными барьерами в службе регистрации
земли, архитектуре, в системе документирования населения, органах занятости и
социальной защиты, в центрах регистрации недвижимости, судах, налоговых
органах, в дорожной и миграционной полиции /6/.
Большинство негативных факторов по
Казахстану, выявленных в независимых страновых
рейтингах, связаны с коррупцией. По показателям политического участия и
подотчетности властных органов эксперты Всемирного банка в отчете «Качество
государственного управления» отмечают падение эффективности Правительства РК.
Критические оценки даны и в рейтинге «Индекс честности госуправления»
Global Integrity, где отмечается низкая подотчетность госструктур, коррупция
и непотизм. Эксперты крупнейшего в Германии частного Фонда Бертельсманна
основным тормозом политической и экономической трансформации в Казахстане тоже
называют коррупцию /7/.
К 2005-2006 гг. стало очевидно, что
главным ограничителем конкурентоспособности экономики стали институты
государственного управления /8/ - и
казахстанская административная реформа обрела новое качество.
В 2007 году
1) вышел Указ Президента РК «О некоторых
вопросах административной реформы», который позволил руководителям госорганов
иметь такую штатную численность, с которой он способен работать, а все средства
от оптимизации государственных служащих можно направить на повышение заработной платы сотрудников:
численность команды на госслужбе можно сокращать, а деньги на их содержание
остаются. В результате можно малым
числом делать ту же работу, и при этом
больше зарабатывать.
2) Правительством были утверждены типовые
стандарты и регламенты оказания государственных услуг, а также реестр
государственных услуг, оказываемых физическим и юридическим лицам - таких услуг
уже насчитывается 132 вида /9/. В этих документах был определен круг
управленческих действий, который ранее был неизвестен потребителю, что
создавало различного рода «лазейки» для чиновников: от произвольного требования
всевозможных справок до прямого произвола в определении сроков исполнения
запросов, ходатайств и обращений /10/.
3) Была проведена большая работа по
разграничению функций и полномочий госорганов. Много государственных функций
было передано в конкурентную среду. Созданы государственные холдинги и СПК,
которые также приняли часть госфункций, выполнявшихся ранее министерствами и
акиматами.
4) Подписан Указ Президента «Об
оптимизации должностей государственных служащих», согласно которому вносятся изменения
в реестр должностей государственных служащих.
5) Указом главы государства «О статусе и
полномочиях ответственного секретаря центрального исполнительного органа
Республики Казахстан в министерствах и ведомствах теперь появится должность,
равная по статусу первому
замруководителя государственного органа. Ответственные секретари будут
назначаться президентом и подчиняться лично ему, а также премьеру и своему
непосредственному руководителю.
В 2008 г. Агентство РК по делам госслужбы
утвердило новые типовые квалификационные требования к должностям
административной государственной службы. Принципиально новое явление -
ежеквартальная оценка качества работы административного госслужащего. По
десятибалльной системе будет создан рейтинг каждого госслужащего, исходя из
которого руководитель может премировать сотрудника, делать надбавку к зарплате
или, в случае низкого рейтинга, - направить на переобучение /11/.
В Послании Президента народу Казахстана
2008 г. было отмечено, что: «Правительство должно ускоренными темпами реализовать
предусмотренные административной реформой меры по развитию системы
государственного управления Казахстана на принципах результативности,
прозрачности и подотчетности обществу с учетом лучшего международного опыта.
Эти новые подходы должны быть отработаны на пилотных государственных органах в
2008 году – Министерствах юстиции, экономики и бюджетного планирования,
финансов и акимате Южно-Казахстанской области» /12/.
Президент и Правительство Казахстана
придают огромное значение дальнейшему развитию административной реформы.
Однако система государственного управления
по-прежнему характеризуется:
·
разрывом между
центральными и местными органами власти, в результате которого правительство
живет в своем мире «красивых» социально-экономических программ, а средний и
низовой уровень бюрократического аппарата существует по своим законам «глухого
телефона» и «синдрома временщика»;
·
внутриведомственной
конкуренцией, которая тесно связана с внутриэлитными процессами, а также с
практикой сращивания бизнеса и власти /13/.
Казахстанское общество испытывает
определенные трудности, поскольку для него характерно не идеологическое
(побуждающее элиты воплощать интересы широких социальных слоев), а
корпоративное размежевание элит, свидетельствующее о преобладании во власти
интересов кланов, олигархических группировок и т.д.
Преодоление этого типа внутриэлитарных связей обусловливает
основные пути укрепления демократических тенденций в развитии нашей страны.
В Послании Президента народу Казахстана
2008 г было отмечено, что «одним из ключевых элементов административной реформы
должна стать новая кадровая политика в стране. Человеческий фактор становится
определяющим на современном этапе развития. Необходимо разработать современные
подходы, направленные на формирование в системе государственного управления
профессионального ядра управленцев новой формации» /14/.
В Агентстве РК по делам государственной
службы считают, что госслужащему должны быть присущи три качества
высокопрофессиональный, высокомотивированный и высокоэтичный. «Большая проблема
– регионы, считает председатель Агентства РК по делам государственной службы
Г.Р. Абдрахимов, - Мы
пишем программы, стратегии... Но если завтра в регионах, которые являются
главными исполнителями этих программ, будут сидеть люди, которые не понимают
этого, то все эти программы превратятся просто в бумагу. Мы сейчас закладываем
в концепцию механизм, направленный на повышение профессионализма сотрудников
местных исполнительных органов» /15/.
Агентство прорабатывает
вопросы формирования новых подходов к профессионализации государственной
службы. Среди которых, внедрение системы отбора госслужащих по компетенциям и
ориентация мотивации государственных служащих на рынок труда.
Очевидно, что появление нового
поколения казахстанской элиты, которые рассматривали бы себя в качестве
менеджеров, нанятых народом для оказания государственных услуг, займет
достаточно много времени. Однако текущие потребности политического и
экономического развития не дают возможности ждать. Эффективная реализация
государственных программ необходима уже сейчас. Президенту как вдохновителю
и проводнику административной реформы необходима поддержка населения. Без
такой поддержки благие намерения и
планы так и останутся на бумаге /16/.
Литература:
1.
Назарбаев
Н.А. Долгосрочная стратегия развития
Казахстана "Казахстан - 2030". Процветание,
безопасность и улучшение благосостояния всех казахстанцев. Послание Президента
страны народу Казахстана // Официальный сайт Президента РК
http://www.akorda.kz/page.php?page_id=11&lang=1
2.
Назарбаев
Н.А. Долгосрочная стратегия развития
Казахстана "Казахстан - 2030". Процветание,
безопасность и улучшение благосостояния всех казахстанцев. Послание Президента
страны народу Казахстана // Официальный сайт Президента РК
http://www.akorda.kz/page.php?page_id=11&lang=1
3. Указ Президента Республики Казахстан от 28 августа 2006
года № 167 «О Стратегии территориального развития Республики Казахстан до 2015
года» // Официальный сайт Президента РК http://www.akorda.kz
4.
Выступление Президента
РК Н.А. Назарбаева на объединенном заседании Парламента // Казахстанская
правда, 2006. – 2 сентября.
5.
Сагитова А. Грядет
административная реформа // Звезда Прииртышья. – 2008. - 5 февраля.
6.
Выступление Председателя
Агентства Республики Казахстан по делам государственной службы Турисбекова З.К.
на Парламентских слушаниях по вопросу «Реализация административных реформ и
модернизация исполнительной власти» г.Астана 21 мая 2007 года
http://www.kyzmet.kz/?type=news&id_1=3&id_2=5&id_2=5&lang=ru&nid=162
7.
Нурмаков А. Простые цифры // Эксперт-Казахстан. - 2009. – 20 января.
8.
Сатпаев Д. «Болевые
точки политической системы Казахстана. Риски для конкурентоспособности» //
Доклад в Дискуссионном клубе демократов
(ОПМК) 12 мая 2008 г. http://www.russians.kz/politics/11-bolevye-tochki-politicheskojj-sistemy.html
9.
Масимов К. Углубление
административных реформ – это поручение главы государства // Вечерняя Астана. –
2008. – 24 мая.
10.
Коршунов В.
Административная реформа в Казахстане: куда двигаться дальше? // Центр
актуальных исследований Альтернатива http://www.alternativakz.org/index.php?go=analitika&in=view&id=41
11.
100 дней, которые не
потрясли Казахстан // Группа оценки рисков
http://www.risk.kz/pages.php?id=2&id_m=202
12.
Сагитова А. Грядет
административная реформа // Звезда Прииртышья. – 2008. - 5 февраля.
13.
Послание Президента Н.А.
Назарбаева народу Казахстана (Астана, 6 февраля 2008 г.) «Рост благосостояния
народа Казахстана – главная цель государственной политики»
http://www.kazakhemb.org.il/?CategoryID=247&ArticleID=472
14.
Послание Президента
Нурсултана Назарбаева народу Казахстана (Астана, 6 февраля 2008 г.) «Рост
благосостояние народа Казахстана – главная цель государственной политики» http://www.kazakhemb.org.il/?CategoryID=247&ArticleID=472
15.
Интервью председателя
Агентства РК по делам государственной службы Абдрахимова Г.Р. газете «Новое
поколение» от 13 июня 2008 года // Официальный сайт Агентства Республики
Казахстан по делам государственной службы
http://www.kyzmet.kz/?id_1=3&type=news&lang=ru&nid=264
16.
Константинов А.
Конкурентоспособность до востребования // Эксперт
Казахстан. - 2007. - 19 февраля.