Абулкасова А.С.

Казахский Национальный университет имени аль-Фараби

Политико-административный менеджмент в системе государственного управления

Общество как сложноорганизованная система нуждается в направленном поддержании функционирования, работоспособности, то есть в управлении. Основные рычаги управления находятся в руках власти. Общество наделяет властью государство, которое действует как субъект управления в масштабах всей страны. Формирование сильного государства, основанного на общественном договоре, для защиты гражданских, политических, экономических свобод, обеспечения прав личности, предпринимательства является актуальной задачей. Согласно концепции общенародного государства оно функционирует в интересах всех членов общества и является механизмом взаимодействия людей, объединенных системой права и власти. Другая концепция классового государства представляет его как организацию, орудие политической власти не всего народа, а его авангардной части (класса, партии и т.д.). Для ее обеспечения создается государственный аппарат с ориентацией на функции принуждения. Основное назначение классового государства сводится к защите существующего общественного строя и порядка посредством воздействия на деятельность и поведение людей волей, авторитетом власти и другими методами. В теории представлена также и другая концепция государства. Так, И. Ильин выдвигает концепцию о двух типах государства. Государство-корпорация, предполагающее построение власти по принципу «снизу - вверх», на основе свободного выбора граждан демократическим путем. И второй тип – государство-учреждение, которое формируется сверху, подразумевает опеку «верхов», подотчетность и послушание «низов».

Все описанные концепции государства предполагают использование такого важного ресурса как власть. Власть в широком смысле представляет собой способность одного субъекта подчинять себе поведение и волю другого субъекта. Осуществление власти подразумевает интеллектуально-волевой процесс, при котором исходящий властный импульс должен быть осознан и воспринят подвластными субъектами. Власть основывается на силе интеллекта, авторитета, убеждения и т.д. Сила власти порождает отношения приказа и подчинения, подчинение часто может быть правовым, добровольным, под угрозой, принудительным, то есть в соответствии или вопреки воле объекта управления. Принудительное подчинение вынуждает действовать без учета собственных интересов и ценностных убеждений. Соответственно, государственная власть предназначается для управления обществом, людьми и действует в пределах правовых рамок с обязательным требованием ответственности перед народом, страной.

На наш взгляд, описанный тип властвования являющийся традиционной формой управления на государственном уровне, на сегодняшний день не отражает весь широкий спектр субъектно-объектных отношений. Государственное управление на современном этапе развития гражданского общества, роста самосознания и внедрения принципов демократического взаимодействия общественных институтов не может руководствоваться только лишь принципами принуждения и давления. Возникает потребность в развитии новых форм взаимодействия с управляемыми объектами, которые должны быть основаны на принципах убеждения, корпоративизма, сотрудничества и социального партнерства. Именно эти характеристики присущи одному из видов политического менеджмента – политико-административному менеджменту.

Эффективность власти определяется способностью задействовать в полной мере правовые и административные рычаги, степенью прагматизма, умением учитывать реальность ситуации. Сильная власть – это продуктивная власть. Принципиально важно, что усиление власти не должно сводиться к простому увеличению ил уменьшению числа чиновников, а главным приоритетом в этом плане должна стать научная разработка принципов эффективного управленческого процесса. Необходима выработка собственного механизма государственно-административного управления, который предполагает совершенствование взаимоотношений между субъектами и объектами управления; рационализацию структуры государственных органов; повышение роли и авторитета судебной системы; активную борьбу с коррупцией; становление и полноправного гражданского общества, уравновешивающего и контролирующего власть.

Продуктивный политико-административный менеджмент предъявляет требования к институтам государства, к которым, в частности, относится наличие профессионального правительства и государственных служащих, демонстрирующих высокие нравственные и патриотические убеждения. Политический менеджмент определяется как пересечение предметов теории управления и политической науки, как функционирование в системе таких политических механизмов, в которых субъекты и объекты связаны отношениями управления - взаимодействия, прямой и обратной связи. Но существует еще и политико-административное управление. Исходя из толкования политического менеджмента, его следует характеризовать как сферу взаимодействия политики и административного управления, как структурированную систему отношений между конкретными институтами и организациями, весь комплекс возникающих между ними связей, процедур, правил сотрудничества. Политико-административное управление реализуется таким значительным институтом власти и управления, как государственная служба.

Принципиальным вопросом в исследовании и создании концепции политико-административного управления является анализ и решение проблемы взаимодействия политической власти и власти административной, оптимизация роли государственной бюрократии в качестве посредника между государством и обществом. Кроме того, очевидна необходимость внешнего политического и общественного надзора за бюрократической деятельностью, формирование и развитие продуктивной модели бюрократии, реагирующей на текущие изменения в общественной сфере. В этом же ряду следует упомянуть и необходимость обеспечения прозрачности управленческой деятельности, прямой и обратной связи населения с управляющими государственными субъектами, активизация общественного контроля, всесторонняя социальная экспертиза принимаемых властными структурами решений. В политологическом дискурсе имеет место достаточно широкое обсуждение обозначенных аспектов, однако эксперты не придают должного значения бюрократии как конструктивному фактору действенного менеджмента. В этой связи представляется важным рассмотреть основные принципы политико-административного управления, играющих решающую роль в развитии демократических процедур управления в политической сфере современного Казахстана.

Под этим подразумеваются управленческие составляющие в ходе принятия государственных политических решений, их претворение в нормативные акты, а также их адекватные администрирование и реализация в рамках существующих правовых и политических норм. Реалии политического управления в современном Казахстане демонстрируют потребность в повышении профессионализма государственного менеджмента и активизации роли негосударственных политических субъектов. Выполнение этих задач возможно при правильном применении такого инструмента как политический менеджмент, стимулирующего развитие технологий, направленных на разработку и исполнение властных политических решений.

Осуществляемая в Казахстане модернизация управленческой парадигмы пока не привела к окончательному оформлению всей структуры государственной власти, по-прежнему имеют место определенные тенденции усиления исполнительной ветви власти, практически не развивается функция административного контроля, как это принято в управленческой практике правовых государств. Трансформация управленческой концепции в новом Казахстане характеризуется тем, что происходит качественный пересмотр принципов управления, отличающихся не только от тех, которые действовали в советской системе, но и от нормативных установок начального этапа постсоветского периода.

Справедливости ради следует учесть, что современный Казахстан имеет продолжительную историю правотворчества. Известно, что на разных этапах развития казахской государственности социумом принимались и претворялись в жизнь различные законы.

По вертикали власть разделяется на центральную, региональную и местную. Разделение властей необходимо для распределения функций, создания противовесов, избегания односторонности при принятии решений, возможного превышения полномочий. Оно исключает одновременное участие одного и того же лица в органах разных ветвей и уровней власти. При разделении властей ни одному органу власти не принадлежит вся ее полнота. Теория разделения властей, предложенная Дж. Локком и Ш. Монтескье, базировалась на том, что абсолютная власть портит человека и потому необходимо ограничение властных полномочий. Законодательная власть должна принадлежать народу и аккумулировать его волю, а исполнительная власть – главе государства. Очевидно, что принцип разделения властей не без изъянов, так имеет место ослабление единого координирующего начала. В результате чего управление может приобретать конвульсивный характер, то есть проблема решается по мере ее появления, а стратегические задачи уходят на второй план. Кроме того, возникает опасность ведомственных, территориальных конфликтов.

Современное традиционное государственное устройство выделяет важнейший институт власти и управления - государственную службу, которая обеспечивает взаимодействие политической власти и власти административной, а также исполняет роль посредника между государством и обществом.

С точки зрения уточнения определения, государственная служба является процессуальным, социально-правовым институтом, прерогативой которого является реализация целей и функций государства. Российский исследователь В.С. Комаровский точно определяет специфику государственной службы, которая заключается в том, чтобы «создать механизм связи государства и гражданами и их объединениями, обеспечить сочетание общих интересов граждан и их объединений» [1]. Основы взаимодействия института государственной службы с гражданами, с общественными объединениями зависят от типа государства, от характера его организации. Система государственных органов определяется конституцией и принятыми на ее основе нормативно-правовыми актами. Она включает совокупность высших и местных органов, осуществляющих в присущих им организационно-правовых формах функций единой государственной власти. Государство наделяет свои органы полномочиями, сущность которых состоит праве принимать общеобязательные решения.

Главной отличительной характеристикой государственного учреждения является тот факт, что оно является аппаратом, не наделенным властными полномочиями, но выполняющим государственные функции по реализации решений. Эту принципиальную особенность подчеркивает российский исследователь А.В. Пикулькин, который указывает на обязательное условие функционирования государства – наличие общественного договора между властью и гражданами, в котором каждая из сторон возлагает на себя обязательства и получает права [2, С. 13.]. Договор подразумевает, что власть выполняе управленческие функции, аккумулирует интересы населения, координирует интересы граждан с интересами государства, контролирует соблюдение правовых норм, создает адекватное равновесие прав и обязанностей, руководствуясь приоритетом общечеловеческих ценностей, взаимной ответственности власти и личности.

Если обратиться к вопросу возникновения и эволюции феномена государственной службы, то его истоки берут свое начало с принципа разделения управленцев и бюрократов. Общепринятая концепция государственного управления, сформировавшаяся в массовом сознании, подразумевает разделение функции власти на три типа: формирование законов, выполнение законов, вынесение судебных решений на основании законов. Исполнение законов является функциональной сферой исполнительной ветви, причем она «исполняет» курс, сформулированный избираемой законодательной ветвью власти. Однако в современных условиях развития государственных систем исполнительные органы демократических режимов играют все более значимую роль не только в реализации политики, но и в определении политического курса. Фактически, можно сказать, что политическая теория признала, что традиционное узкое инструментальное видение исполнительной власти не обосновано.

Данный принцип был достигнут благодаря разграничению между официальными лицами, формирующими политику, и официальными лицами, реализующими эту политику. Идея создания идеальной профессиональной государственной службы базируется на идее функционирования чутко реагирующего демократического правительства. Отсюда и возникло ставшее общепринятым разделение на так называемых «политических» чиновников (разработчиков политического курса) и «административных» чиновников (реализаторов политики). К первым, как известно, относится вся государственная элита от президента до высших официальных лиц исполнительной власти.

Вероятно, именно в этом разделении и заключается граница между исполнительной властью и государственными служащими. В действующей в Казахстане государственной системе нет четкого понимания этой границы. Исполнительная власть подразумевает под собой политических руководителей исполнительных органов власти, которые избираются либо назначаются на определенный период для формирования политики и одновременного управления работой администраторов. В свою очередь, государственные служащие - это сотрудники различных органов власти, которые реализуют законы, на практике осуществляют государственную политику. Причем, занимаемый ими уровень или ранг должны определяться, прежде всего, профессиональными качествами, а не фактом поддержки политического курса либо лояльности к нему. На наш взгляд, крайне важно на практике четко зафиксировать этот принцип.

Традиционно принято считать, что возможность выполнения государством своих функций достигается благодаря системе государственного управления. Другую часть общественно полезных функций общество выполняет самостоятельно в рамках самоорганизации. Речь идет, в первую очередь, о развитом гражданском обществе. Безусловно, данное утверждение является верным, однако, невозможно утверждать, что государственное управление реализуется только путем применения административного ресурса, путем реализации властных полномочий. Другими словами, современное общество, являющееся объектом управления, не может быть контролируемо и направляемое лишь благодаря властным полномочиям государства. На современном этапе развития гражданского самосознания возникла необходимость внедрения новых, помимо традиционных, методов управленческого воздействия. Следовательно, мы приходим к выводу, что субъекты государственного управления также используют технологии политического менеджмента. Данный вид управленческой деятельности называется политико-административный менеджмент.

Литература:

1. Комаровский В.С. Государственная служба и гражданское общество: проблема демократизации отношений. – М.: Аспект, 1998. – С. 347

2. Пикулькин А.В. Система государственного управления. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2007. – 639 с.