Право /8. Конституционное право

Молчанова А.Г., студентка 3 курса юридического факультета

Белгородский университет кооперации, экономики и права, Россия

Становление и развитие шведской модели омбудсмана

Одним из значимых принципов любого демократического правового государства является не только провозглашение прав и свобод человека и гражданина, но и обеспечение их реальной охраны и защита со стороны государства и иных уполномоченных органов и должностных лиц. Для обеспечения гарантированности прав и свобод человека и гражданина на законодательном уровне создан целый ряд организационных, экономических, политических, юридических и иных условий (средств и способов). Как справедливо отмечает В.В. Лысенко, «взаимосвязь государственных и негосударственных правозащитных систем происходит в случае, когда человеку требуется полное осуществление его требований на правовую защиту. Здесь прослеживается, с одной стороны, необходимость государства не издавать законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина …», «а с другой стороны – возможность для гражданина получения помощи при осуществлении им права на правовую защиту» [6, с. 17].

Особое место в системе гарантий прав и свобод личности занимает институт омбудсмана (омбудсмена). В.В. Бойцова подчеркивает, что институт омбудсмена представляет собой сложный социально-правовой феномен, так как это не только юридический институт или учреждение, но и определенный тип политической и правовой культуры, совокупность общественных связей и отношений [см.: 1, с. 1]. Как верно заметили И.В. Гончаров и Е.Е. Жеребцова, данный институт способствует обеспечению свободы взаимоотношений между гражданами и государственными структурами, обеспечению реализации и защиты прав и свобод граждан, однако он не заменяет деятельность других правозащитных институтов, не является альтернативой суду или прокуратуре, а действует дополнительно к существующим правозащитным институтам, что, в конечном счете, способствует охране и защите прав и свобод человека и гражданина [см.: 2, с. 80].

Проведение сравнительно-правового анализа законодательства зарубежных стран, позволяет констатировать, что впервые данный институт появился в Швеции в 1713 г. и получил свое широкое распространение после Второй мировой войны в ряде стран. Например, такая должность была учреждена в ФРГ (1956 г.), Новой Зеландии (1962 г.), Великобритании и в ряде провинций Канады (1967 г.), Италии (1971 г.), Португалии (1975 г.), Испании (1978 г.), Аризона (1996 г.) и другие. Сегодня институт омбудсмана действует в Австрии, Аргентине, Бельгии, Боливии, Венесуэле, Гонконге, Египте, Израиле, Индии, Ирландии, в странах Карибского бассейна, на Кипре, Колумбии, Мексике, Нидерландах, Пакистане, Перу, Франции, Чили, Швейцарии, Эквадоре, Японии.

Должность омбудсмана была введена положеними шведского короля Карла XII «О канцелярии» [7]. В конституционно-правовом статусе омбудсмана имелось ряд весьма значимых особенностей. Так, особый правовой статус омбудсмана был обусловлен тем фактом, что король находился за пределами территории государства, в связи с чем, на омбудсмана фактически, была возложена функция доверенного лица, правомочного осуществлять контроль за соблюдением государственными чиновниками законодательных требований.

В 1766 г. Парламент принял решение о том, что в его компетенцию будет входить право назначать омбудсмана – Канцлера юстиции [3]. Отнесение к компетенции Парламента подобного полномочия было сделано в целях создания в дальнейшем, не зависящей от короля и правительства, контрольной инстанции. Однако подобная ситуация продлила не долго, так как уже с 1772 г. омбудсман был вновь подчинен королю [4].

Компромиссное решение относительно статуса омбудсмана получило свое законодательное решение в Конституции 1809 г., где в главе 4 § 2 парламент получил право назначать собственного омбудсмана. С этого момента омбудсман представлял собой независимое лицо, достойное доверия, уполномоченное парламентом на охрану прав граждан и на опосредованный парламентский контроль в форме надзора за всеми государственными должностями. Подобное предназначение института омбудсман было призвано предотвратить неконтролируемую концентрацию власти в руках короля и противодействовать общему злоупотреблению властью госчиновников.

С 1809 г. институт омбудсмана стал именоваться омбудсманом юстиции. Деятельность омбудсмана основывалась на принципах:

- независимости в системе государственных органов;

- несменяемости в течение всего срока полномочий парламента, которым он был назначен;

- безвозмездности деятельности, поскольку омбудсман бесплатно оказывал помощь гражданам;

- открытости и доступности для всех граждан, права и свободы которых были нарушены либо оспорены;

- отсутствия формализованных процедур рассмотрения жалоб и обращений граждан и др.

Основной особенностью шведской модели являлось то, что в ее структуру входили несколько омбудсменов:

- шеф-омбудсмен, занимающийся вопросами доступа общественности к официальным документам, к компьютерной системе, а также банкам ее данных;

- омбудсмен, осуществляющий надзор и контроль за вооруженными силами, их взаимоотношениями с гражданскими структурами;

- омбудсмен, осуществляющий надзор за законностью в области социального обеспечения, налогообложения, транспорта;

- омбудсмен, занимающийся пресечением дискриминации в области трудовых и социальных прав граждан по расовому признаку.

В 1976 г. была введена должность омбудсмана по правам потребителей.

Обеспечение деятельности и оказание различного рода помощи омбудсману оказывает бюро со штатом сотрудников более 50 человек, деятельность которых регламентирована конституцией и ведомственными актами, в том числе инструкцией парламента.

В последние несколько лет законодательство Швеции, регламентирующее статус омбудсмана, было реформировано. В частности, реформированию был подвергнут существовавший до 2009 г. в Швеции разветвленный механизм контроля, осуществляемый омбудсманом. Так, с 1 января 2009 г. законом об омбудсмане по вопросам равенства должности четырех омбудсманов были объединены в единый институт омбудсмана по вопросам равенства.

Для того, чтобы дать точную оценку конституционно-правового статуса омбудсмана и охарактеризовать его место и роль в механизме современного государства, необходимо рассмотреть его основные полномочия. Прежде всего, омбудсман вправе рассматривает жалобы граждан на нарушение их прав и свобод. Весьма примечательно, что в Швеции правом на подачу жалобы омбудсману имеет не только гражданин, но и иностранный гражданин и лицо, не проживающее в Швеции. В.В. Чуксина, исследуя вопрос о полномочиях омбудсмана, констатирует, что они были значительно расширены [8, с. 79]. В частности, омбудсман мог обратиться к новому Совету против дискриминации для наложения штрафа на работодателей, поставщиков образовательных услуг и др., нарушающих антидискриминационное законодательство. В случае обнаружения нарушения законодательства омбудсман вправе выступать в качестве обвинителя. Однако практика работы данного института показывает, что подобные случаи происходят весьма редко. Интересным направлением деятельности омбудсмана является предоставленное ему право на обращение в соответствующие органы с предложением изменить инструкции, директивы и др. акты, а также право обращаться в парламент по поводу изменения нормативных актов. По вопросам своей деятельности омбудсман осуществляет взаимодействие с различными структурами государства. Так, суд и органа администрации, государственные служащие обязаны представлять омбудсману запрашиваемые им сведения. Однако многие авторы отмечают, что на современном этапе роли омбудсмана достаточно снижена. Как отметила по этому поводу В.В. Чуксина, «новый омбудсмен по вопросам равенства не в полной мере соответствует критериям национального института по содействию и защите прав человека и в этом отношении он проигрывает предыдущей коллегиальной антидискриминационной структуре» [8, с. 79]. О снижении роли омбудсмана пишут и другие ученые. Так, Р. Леже указывает, что омбудсман все реже использует свои полномочия, «не является больше влиятельным органом в шведской правовой системе» [5, с. 183].

Литература:

1. Бойцова В.В. Служба защиты прав человека и гражданина. Мировой опыт. – М., 1996.

2. Гончаров И.В., Жеребцова Е.Е. Институт Уполномоченного по правам человека в системе конституционных гарантий прав и свобод человека и гражданина: Россия и зарубежный опыт // Актуальные проблемы правоведения. – Самара, 2008. – № 3 (21).

3. Давтян С. Уполномоченный приглашает прессу вместе защищать права человека // Право знать/ Бюллетень № 19. Комиссии по свободе доступа к информации / 1998 год // http://euro-ombudsman.org/ombudsmen_activities/mass-media/upolnomochenny-priglashaet-pressu-vmeste-zashishaty-prava-cheloveka

4. Институт уполномоченного по правам человека (омбудсмана) Государственная политика и управление: учебник: в 2 ч. / Л.В. Сморгунов, А.П. Альгин, И. Н. Барыгин и др.; под ред. Л.В. Сморгунова. – Ч. 1: Концепции и проблемы государственной политики и управления. – М.: РОССПЭН, 2006. – 381 с. // http://euro-ombudsman.org/reference/theory/institut-upolnomochennogo-po-pravam-cheloveka-ombudsmana

5. Леже Р. Великие правовые системы современности / Р. Леже; пер. с фр. [Грядов А.В.]. – 3-е изд., перераб. – М.: Волтерс Клувер, 2011.

6. Лысенко В.В. Механизмы защиты прав человека: некоторые внутригосударственные и международные аспекты // Конституционное и муниципальное право. – 2008. – № 16.

7. Сморгунов Л.В. Концепции и проблемы государственной политики и управления: Учебник. – М.: РОССПЭН, 2006 // http://euro-ombudsman.org/reference/theory/institut-upolnomochennogo-po-pravam- cheloveka-ombudsmana

8. Чуксина В.В. Новый омбудсмен по вопросам равенства (шведский опыт борьбы с дискриминацией) // Конституционное и муниципальное право. – 2012. – № 3.