Магомедов М.А.

к.ю.н. ,доц.

каф.гражданского права

ДГУ

г.Махачкала

 

 

 

 

Экологическое законодательство РД: понятие и основные исторические этапы развития.

 

 

Понятие экологического законодательства как одного из структурных частей системы российского законодательства, во многом предопределяется характеристикой законодательства Российской Федерации в целом. В настоящее время отсутствует четкое, нормативно закрепленное определение понятия «законодательство», что создает трудности в правотворческой и правоприменительной деятельности, учете и систематизации нормативных актов. В то же время по этому вопросу можно сделать ряд выводов на основе анализа положений, действовавших в различные периоды конституции, законов и сложившейся правотворческой практики.

Как известно, «законодательство в самом широком смысле - это внешняя форма выражения объективного права, государственно-властное воплощение воли народа, ее официальное закрепление [1], это акты, с помощью которых такая воля становится общеобязательной»[2]. Следовательно, законодательство есть система издаваемых уполномоченными правотворческими органами юридических актов, устанавливающих нормы права.

В то же время понятие «законодательство» имеет и более узкое, специальное значение, обычно используемое в правотворческой практике и науке» [3]. Представляется, что его нельзя анализировать без уяснения точного смысла другого понятия - «законодательный акт», в первую очередь им всегда охватывался такой вид нормативного акта, как закон. Вместе с тем на разных этапах развития государства значение даже самого термина «закон» менялось.

В настоящее время законами РФ являются: нормативный акт, принятый на референдуме; нормативный акт, принятый Государственной Думой и одобренный Советом Федерации (при этом Конституцией РФ введено два вида законов - Федеральный конституционный и федеральный закон).

Большинство исследователей вопроса о понятии законодательства сходиться в том, что это внешняя форма выражения (источник) объективного права, то есть те акты, в которых закрепляются нормы права - общеобязательные, подкрепленные государственным принуждением правила поведения людей [4].

Как правило, выделяются два основных подхода к пониманию законодательства (по кругу актов): а) законодательство как система только законодательных актов; б) законодательство как система любых (не только законодательных) нормативных правовых актов.

Законодательство как система законодательных актов подразумевает, что законодательство состоит только из законов и других нормативных правовых актов высших органов законодательной власти, [5] как Российской Федерации, так и субъектов РФ.

Законодательство как система любых (не только законодательных) нормативных правовых актов рассматривается с двух позиций: это либо весь комплекс издаваемых в стране нормативных правовых актов [6], либо только акты высшего представительного органа и Правительства [7]. В последнем случае надо иметь в виду связанные с введением института президентства изменения в политической структуре России. Согласно ст.90 Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации издает указы и распоряжения, которые не могут противоречить Конституции и федеральным законам. Таким образом, данное понимание законодательство охватывает и нормативные указы Президента Российской Федерации [8].

Учитывая федеративную структуру устройства государства, в широкое понимание законодательства включаются также нормативные правовые акты соответствующих государственных органов субъектов Российской Федерации.

На базе указанных общетеоретических подходов можно проанализировать сложившееся не так давно в теории и законодательстве понятие экологического законодательства. Анализ законодательства, научных трудов и других источников позволили выявить следующую картину. Если раньше отрасль называлась в основном «природоохранительное законодательство» (или «законодательство об охране окружающей среды») и «природоресурсное (природоресурсовое) законодательство» [9], то в работах последнего времени учёные всё более оперируют понятием «экологическое законодательство»3. На данном этапе функционирующие природоресурсовое и природоохранительное законодательство в совокупности охватывают экологическое законодательство.

Чтобы понять сущность экологического законодательства, необходимо определить его предмет. Предмет экологического законодательства - это те обособленные общественные отношения, для регулирования которых государство устанавливает или санкционирует нормы экологического права, помещая их в акты, система которых и образует данную отрасль законодательства.

Легальное определение правового регулирования содержится в основном (головном) акте экологического законодательства - Законе РФ «Об охране окружающей среды». Названный Закон оперирует двумя терминами: «отношения в сфере взаимодействия общества и природы» и «природоохранительные отношения». Очевидно, что круг первых из них шире, чем вторых, поскольку, кроме собственно природоохранительных, включает отношения природопользования, отношения связанные с охраной человека и иных объектов от вредного воздействия неблагоприятных факторов природной среды.

Такое определение предмета правового регулирования отразило неоднозначное понимание экологического законодательства, которое рассматривается в настоящее время в узком и широком смыслах слова.

Экологическое законодательство в узком смысле слова - представляет собой систему законодательных и иных нормативных правовых актов, содержащих правовые нормы, регулирующие отношения только (преимущественно) по охране окружающей природной среды [10]. Помещенная в скобки оговорка «преимущественно» не случайна. Она подчеркивает, что в ряде случаев, законодательство об охране окружающей среды регулирует не только «природоохранительные» (по терминологии Закона «Об охране окружающей среды») или «средоохранные» (по терминологии, иногда встречаются в литературе) отношения, но и ряда других. К ним относятся отношения по:

- комплексному природопользованию - в той мере, в которой они регулируются правовыми нормами об охране окружающей природной среды;

- охране отдельных природных объектов и комплексов в тех случаях, когда такая охрана объективно является и (или) традиционно признается в качестве элемента охраны окружающей природной среды (например, особо охраняемые природные территории и объекты);

- обеспечению экологической безопасности человека - в той мере, в какой они регулируются правовыми нормами об охране окружающей природной среды, в основном связанными с вредным воздействием на здоровье человека факторов окружающей природной среды.

Экологическое законодательство в широком смысле слова - система законодательных и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы права, регулирующие общественные отношения по охране окружающей природной среды, рациональному использованию природных ресурсов, обеспечению экологической безопасности.

Очевидно, что признание существования экологического законодательства в широком (обозначенном выше) смысле слова с необходимостью влечет за собой признание существования трех его подотраслей:

а) законодательства об охране окружающей природной среды (экологического в узком смысле слова);

б) природоресурсового законодательства (в свою очередь включающего земельное, горное, водное, лесное, о животном мире и другие природоресурсовые отрасли законодательства) [11].

в) законодательства об экологической безопасности (человека и других объектов) [12].

Общим для всех трех названных подотраслей является то, что в своей совокупности они являются необходимыми для регулирования всех отношений в сфере «общество-природа». Их выделение в качестве составных частей единого целого:

а) учитывает три основные направления, по которым объективно развиваются общественные отношения в сфере «общество-природа»; использование природных ресурсов. Обеспечение экологической безопасности (человека и других объектов);

б) отражает три признанных в науке аспекта экологических проблем, соответственно: экологический, экономический, социальный аспекты.

С другой стороны, названные подотрасли экологического законодательства, понимаемого в широком смысле, различаются между собой по следующим критериям:

- по объектам общественных и правовых отношений, которыми соответственно являются окружающая природная среда, природные ресурсы, человек и иные социальные объекты

- по предметам правового регулирования:

- по методам правового регулирования: в первом и третьем случаях преобладают публично-правовые методы, во втором весьма велик и в последние годы резко возрастает удельный вес частно-правовых методов;

- по направленности правовых мер: в первом и третьем случаях - преимущественно на источники загрязнения и иного вредного воздействия на охраняемые объекты; во втором - преимущественно на охраняемые природные объекты (земля, недра и т.д.).

С учетом вышеизложенного, необходимо отметить, что в данной работе экологическое законодательство понимается в широком смысле слова, т.е. как совокупность нормативно-правовых актов, регулирующих три группы общественных отношений (комплексному природопользованию, охране отдельных природных объектов, обеспечению экологической безопасности), хотя совершенно очевидно основное содержание и суть данного понятия составляют те акты, которые относятся к экологическому законодательству в узком смысле слова. При этом надо иметь в виду, что в федеративном Российском государстве необходимо также охарактеризовать два уровня (федеральный и региональный - республиканский) законодательства в целом и данной отрасли, в частности.

Надо отметить, что данная теоретическая характеристика имеет непосредственное отношение к проблемам совершенствования законодательства республиканского уровня. Дальнейшее развитие экологического законодательства России на региональном уровне в современных условиях в значительной степени обусловлено развитием федерального экологического законодательства в широком смысле слова, способствующего наиболее комплексному решению экологических проблем на местах. Условием успешного развития экологического законодательства Дагестана и других субъектов Федерации является также всеобъемлющая экологизация всех отраслей системы российского права, а также управленческих решений федеральных органов власти по эффективной реализации эколого-правовых предписаний в стране в целом и в регионах.

 

 


[1] Российское законодательство : проблемы и перспективы . М.: Бек,1995. С.19.

[2] Там же, С.20.

[3] Там же, С.21.

[4] См., например: Поленина С.В. Теоретические проблемы системы советского законодательства. М., 1979. С. 5-6.; Российское законодательство: проблемы и перспективы. М., 1995. С.1.; Шерстюк А.С. Вопросы кодификации законодательства об охране окружающей среды. Л., 1984. С. 58.и др.

[5] Поленина С.В. Указ. соч. С.4.

[6] См. например: Российское законодательство: проблемы и перспективы. С.6.

[7] Поленина С.В. Указ. соч. С.4-5.

[8] См. например: Гражданское право. Учебник в 2 т. / Отв. ред. Е.А. Суханов. М., 1993. С.33.

[9] См.: Колбасов О.С. Экология: политика = право. М.,1976; Колбасов О.С. Правовые исследования по охране окружающей среды в СССР. Итоги науки и техники. Серия «Охрана природы и природных ресурсов».Т.5. М., 1978; Петров В.В. Экология и право. М., 1981; Шестерюк А.С. Вопросы кодификации законодательства об охране окружающей среды. Л., 1984; Шемшученко Ю.С. Правовые проблемы экологии. Киев,1989 и др.

3 Правовая реформа: концепции развития российского законодательства. М., 1995; Малышева Н.Р. Гармонизация экологического законодательства. Киев, 1996; и др.

[10] См. например: Бринчук М.М., Боголюбов С.А., Дубовик О.М., Сунотаева О.А. Проблемы развития системы российского экологического законодательства // Государсвто и право. 1995. №2. С.53-66.

[11] См. например: Правовая реформа концепции развития российского законодательства. М., 1995. С. 146. Шемшученко Ю.С. считает, что имеется достаточно оснований для признания в качестве самостоятельных отраслей атмосферного и фаунистического права и законодательства (см. подробнее: Шемшученко Ю.С. Правовые проблемы экологии. Киев, 1989. С. 58-59).

[12] Следует подчеркнуть, что говорить о законодательстве об экологической безопасности можно двумя оговорками: а) это формирующийся массив нормативных актов, но никак не устоявшаяся, а тем более общепризнанная отрасль законодательства; б) она формируется наряду с законодательством об охране окружающей природной среды, а не взамен ее.